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东莞市人民政府办公室关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见
东府办〔2015〕94号
各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：
为贯彻落实国务院、财政部关于推广政府和社会资本合作（Public－Private Partnership，以下简称PPP）模式有关精神，根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）、《广东省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人民银行广州分行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》（粤府办〔2015〕44号）等文件要求，经市人民政府同意，结合我市实际，现提出如下实施意见：
一、推广PPP模式的总体要求和基本原则
PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。
（一）总体要求
按照中央和省委、省政府的决策部署，发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快政府职能转变，创新财政投融资机制，推广PPP模式，引导和鼓励社会资本参与公共服务供给，盘活存量、用好增量，为我市在新常态下稳增长、调结构、促转型、惠民生注入新动力，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。
（二）基本原则
1.政府引导，市场运作。政府向社会资本开放部分基础设施及公共服务项目，通过市场化运作，将政府的政策目标、社会目标与社会资本的运营效率、技术进步有机结合，提高公共服务的效率和质量。
2.量力而行，注重实效。依据财政中长期规划，有序推进项目实施，控制政府支出责任，防止加剧财政收支矛盾。从项目全生命周期分析比较，确保采用PPP模式后有效提高公共服务效率和质量、降低项目成本。
3.风险分担，合作共赢。厘清政府与市场边界，商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求等风险由政府承担，不可抗力风险由政府和社会资本合理分担。通过推广PPP模式，较好地平滑年度间财政支出波动，社会资本获得稳定合理的长期投资回报，人民群众享受到更好的公共服务。
4.诚信守法，公开透明。政府和社会资本依法开展合作，保护各方合法权益，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。依法充分披露项目信息，保障公众知情权，接受社会监督。
二、规范推进PPP项目有序实施
（一）重点推广PPP模式的领域
根据PPP模式的特点，投资规模相对较大、需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。PPP项目运作方式主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营（BOO）、转让－运营－移交（TOT）、改建－运营－移交（ROT）、租赁－运营－移交（LOT）、购买－建设－运营（BBO）等。各单位应优先选择能够实现全生命周期绩效管理的运作方式，如BOT、LOT、TOT、ROT、BBO等。PPP项目具体运作方式不包括建设－移交（BT）类型。
项目提出单位应结合公共服务需要，优先选择收费定价机制灵活透明、有稳定现金流的项目，积极推广PPP模式，增强公共产品的供给能力。重点关注以下领域：
1.交通基础设施建设。包括公路、城市轨道交通、隧道、港口、内河航运设施等。
2.水利工程。包括水利枢纽、水源工程、堤防整治等。
3.市政公用设施。包括供水、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、园林绿化、公园配套服务、公共交通、道路桥梁、照明、停车设施等。
4.农业设施。包括农田水利、水土保持、粮食仓储、市场交易设施等。
5.社会事业。包括教育、医疗、养老、体育健身、旅游、文化、创业服务设施等。
6.生态环境保护。包括环境监测、生态保护、资源循环利用、污染治理等。
7.保障性安居工程。包括棚户区改造、公共租赁住房等。
8.其他。包括能源、林业、科技等其他政府有责任提供并适宜市场化运作的基础设施和公共服务项目。
（二）鼓励社会资本参与我市基础设施和公用事业建设运营
在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按照国家和省基础设施和公用事业特许经营管理有关办法执行。非特许经营项目，参照本实施意见执行。
1.基本概念。基础设施和公用事业特许经营是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
2.操作模式。基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：
（1）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；
（2）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；
（3）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；
（4）国家规定的其他方式。
3.操作流程。采取特许经营的PPP项目，应按照基础设施和公用事业特许经营管理有关办法规定的流程进行，依次审定特许经营实施方案，依法选定特许经营者、签订特许经营协议，办理规划选址、用地和项目核准、审批等手续。基础设施和公用事业特许经营管理有关办法没有规定的，参照本实施意见执行。
根据特许经营协议，需要依法办理规划选址、用地和项目核准或审批等手续的，有关部门在进行审核时，应当简化审核内容，优化办理流程，缩短办理时限。
（三）科学合理筛选建立PPP项目库
1.项目征集。由市财政局会同市发改局定期按已建项目、在建项目、新（改）建项目等分类向相关行业主管部门征集潜在PPP项目。市财政局会同市发改局对潜在PPP项目进行初步筛选，并报市政府审定后建立PPP项目储备库。市财政局负责将经审定的项目储备信息上报省财政厅，由省财政厅汇总并建立全省项目储备库。潜在属市审批权限的新（改）建PPP项目应在项目建议书阶段提出项目运作方式设想。
2.项目评估。对已纳入PPP项目储备库的项目，项目提出单位在编制项目可行性研究报告时，应同步开展项目物有所值研究。项目提出单位应按要求向市财政局提交相关资料，由市财政局按照财政部提出的物有所值评价和财政承受能力论证办法等有关要求，对项目开展物有所值评估和财政承受能力论证，出具审核意见。新（改）建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等资料；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案等资料。市财政局出具的物有所值评价和财政承受能力论证审核意见应作为市发改局开展PPP项目可行性研究报告审查的前置条件之一。
物有所值评价，是指与传统政府采购模式进行比较分析，确保项目全生命周期，采用PPP模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。
市财政局在进行财政承受能力论证时，应确保本级实施的PPP项目每年需从预算中安排的支出责任（包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等）不超过本级一般公共预算支出的10%。
3.确定PPP项目库。市财政局根据评估和论证情况，制定年度和中期项目实施计划，并报市政府审定后建立PPP项目库。
（四）公开公平择优选择合作伙伴
1.组织编制项目实施方案。已批准纳入PPP项目库的项目，可进行项目准备。项目实施单位应按《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）的有关要求，组织编制项目实施方案。项目实施方案应包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。项目实施单位应将项目实施方案送市财政局，并由市财政局再次进行物有所值和财政承受能力验证。通过验证的，由项目实施单位会同市财政局报市政府审定；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP模式。
2.选择合作伙伴。项目实施方案经市政府批准后，项目实施单位应严格按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规和项目采购需求特点，采取适宜的采购方式，通过综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式，其中采用竞争性磋商采购方式的，按照《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）等规定执行。
对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与PPP项目。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目，进行变相融资。
3.信息发布。项目采购应通过广东省政府采购网和东莞市政府采购网同时发布项目信息、项目采购信息、项目需求信息、项目采购结果信息、项目合同文本等应公开内容，但涉及国家机密、商业秘密的内容除外。
4.合同签署。项目采购完成后，项目实施单位应在中标、成交通知书发出后30日内，与中标社会资本签署经市政府审核同意的PPP项目合同，明确项目实施范围及期限、责任风险分担、功能和绩效要求、产品和服务标准、价格和收费标准（属于政府定价、政府指导价管理范围的应当执行依法制定的政府定价、政府指导价）、补贴及调整机制、接管预案（对公共安全或国防安全等造成威胁时，政府应强制接管）、到期处置、违约责任和争议解决程序等核心内容，并按规定公示。项目实施单位应按《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）要求制订合同文本，确保合同合理分配项目风险、明确划分各方义务、有效保障各方合法权益。
（五）重诺履约确保PPP项目的执行
1.设立项目公司。社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司，但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%。项目实施单位和市财政局应监督社会资本按照采购文件和合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目公司成立后，项目公司与项目实施单位重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。
政府指定机构依法参股项目公司，还应与社会资本投资人签订股东合同，明确出资比例和方式、收益分配办法、风险责任分担、退出安排以及公司章程重要条款等事项。项目合同、股东合同等应报市财政局备案。正式合同约定的财政支出责任不得超出项目财政承受能力论证确定的范围。
2.项目履约管理。项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。项目实施单位应根据项目合同约定，监督社会资本履行融资、建造、运营、维护和移交等合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报市财政局备案，同时依法对外公开，接受社会监督。相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对项目建设质量、运营标准和安全的监督，保障公共产品的质量、效率和延续性。
政府有支付义务的，项目实施单位应按合同约定和绩效指标直接或通知市财政局向社会资本或项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应按约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。
3.项目修订及违约处理。合同签订后，凡涉及政府出资或补贴、收费标准等政府方权利义务的实质性变更的，须经市财政会同相关部门审核，并由项目实施单位会同市财政局报市政府审定后执行。
项目实施单位、社会资本或项目公司未按合同履行约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。社会资本或项目公司严重违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给或重大公共利益的，政府有权要求项目实施单位或政府指定临时机构接管项目，直至启动项目提前终止程序。临时接管项目所产生的一切费用，将根据合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可从其应获终止补偿中扣减。
4.争议解决。政府和社会资本投资人应尽量考虑周全项目全生命周期内可能引发争议的情况，在所涉合同中约定争议解决条款。发生争议或纠纷时，双方应尽量友好协商解决。对无法协商达成一致的事项，可依法申请仲裁或提起民事诉讼。为维护公共安全和公共利益，除法律规定或另行约定外，争议期间双方应保障项目的持续稳定运营。
5.项目中期评估。项目实施单位应每3－5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性，及时评估存在的问题和风险，制订相应措施，并报市财政局备案。市财政局会同行业主管部门按有关规定开展中期绩效评价。
6.项目移交。政府和社会资本合作期满或发生合同提前终止情况时，项目实施单位应组建项目移交工作组，并按合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目性能测试、验收、资产评估、资产交割、登记入账等工作，妥善做好项目移交。如遇不可抗力或违约事件导致合作提前终止时，应及时做好接管，保障公共利益不受侵害。项目移交完成后，市财政局应会同相关职能部门组织对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展PPP模式管理工作决策参考依据。
三、切实履行财政管理职能
（一）建立投资回报机制
市财政局要牵头会同市发改局和相关职能部门，按照有关政策法规要求，扎实做好项目前期论证工作。对项目收入不能覆盖成本和合理收益的，可通过政府付费等方式给予适当补贴，并从补贴建设向补贴运营逐步转变。市财政局和项目实施单位应以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素，建立动态补贴机制。健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。除最低需求风险外，政府补贴不得承诺社会资本回报水平。市财政局要将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，在中长期财政规划中予以统筹考虑，建立跨年度预算平衡机制。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。
（二）加强政府债务风险管理
在运用PPP模式时要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的负担。建立完善公共服务成本管理和会计制度，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算和中期财政规划，在政府财政报告中进行反映和管理，并向市人大或其常委会报告。要选择适宜PPP模式的融资平台公司存量项目进行改造，化解地方政府债务风险。改造项目应依法进行资产评估，防止公共资产流失和贱卖。要依法严格控制政府各类或有债务，严防债务风险转移，切实防范和控制财政风险。政府对社会资本或项目公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担社会资本或项目公司的偿债责任。除法律另有规定外，项目实施单位、市直各部门以及各镇街（园区）不得以任何方式提供担保。市财政局要按省财政厅要求，组织定期向省财政厅报送本区域内PPP项目目录、财政支出责任情况、财政承受能力评估指标等，供省财政厅汇总统计全省PPP项目财政支出责任，对预算编制和执行实施监督。
（三）做好项目监督和绩效评价
市财政局要加强对PPP项目采购活动的监督检查，依法处理采购活动中的违法违规行为。督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务的质量、收费价格的监管，建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，构建事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。同时，绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。具体绩效评价办法由市财政局会同行业主管部门另行制定。
四、健全推广PPP模式的保障机制
（一）建立协同管理机制
市各有关部门要按照职能分工负责相关领域具体工作，加强对市推广PPP模式的指导和监督。市财政局要牵头负责政策沟通协调和信息交流，完善协同管理机制，统筹做好市级PPP项目全生命周期管理工作，加强对镇街（园区）PPP项目财政支出责任监控。各行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用PPP模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。税务、审计、质监、发改、监察等部门依法履行监管职责。如有必要，可引入社会专业机构参与项目前期准备、评估、组织和管理等咨询及辅助工作。
（二）简化项目审核流程
减少项目审批环节，建立项目实施方案联评联审机制。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续。有关部门不得在现有的行政审批事项以外增设其他审批环节，对实施方案中已明确的内容不再作实质性审查，切实简化PPP项目审批手续。
（三）强化财力保障
研究设立我市PPP引导、扶持基金，支持PPP项目获得融资，调动社会资本参与PPP项目的积极性。稳步扩大PPP项目试点范围，加大财力保障力度，将PPP项目前期支出足额纳入市本级财政预算，促进PPP项目扎实有效推进。大力支持PPP示范项目建设，积极争取中央、省的财政奖补资金。
（四）多种方式保障项目用地
实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途；建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。政府以土地作价出资或者入股方式参与PPP项目的，应当以市人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市人民政府批准后实施。
（五）加强政策宣传和人才培养
各行业主管部门应加大宣传力度，增进政府、社会和市场主体共识，形成良好的社会氛围。鼓励社会中介机构积极参与项目建设，提供法律、财务、咨询等专业服务。着力加强PPP模式实施能力建设，建立PPP专家库，并积极开展业务人员培训，加快形成政府、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制，建设一支高素质的专业人才队伍。
五、鼓励镇街（园区）积极推广PPP合作模式
鼓励镇街（园区）参照上述实施意见积极推广PPP合作模式，消化存量项目转型为PPP项目。市级主管部门应加强对镇街（园区）的业务指导，规范PPP项目实施的工作流程，加强对镇街（园区）PPP项目的宣传推介，提升PPP模式的实施效果。加大对镇街（园区）开展PPP项目的资金扶持力度，对于PPP项目的前期费用支出按照一定比例给予补助，协助镇街（园区）申请中央、省的PPP项目奖励和补助。对于在规模、数量、实效等方面推广PPP项目成绩突出的镇街（园区），市财政将在配置上级政府债券发行指标时给予政策倾斜。市财政局应统筹做好镇街（园区）政府债务管理和PPP推进工作，引导和促进镇街（园区）有效防范PPP项目的潜在债务风险，确保财政健康稳健运行。
附件：PPP项目操作流程简图
东莞市人民政府办公室
2015年9月10日
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