通政办发〔2016〕182号《南通市人民政府办公室关于印发〈南通市“十三五”深化户籍制度改革规划〉的通知》

南通市政府办公室关于印发〈南通市“十三五”深化户籍制度改革规划〉的通知




通政办发〔2016〕182号

各县（市）、区人民政府，市经济技术开发区、苏通科技产业园区、通州湾示范区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：
　　《南通市“十三五”深化户籍制度改革规划》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

　　南通市人民政府办公室
　　2016年12月24日

南通市“十三五”深化户籍制度改革规划

　　为深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口有序实现市民化，推动城乡劳动者平等就业、同工同酬，加快推进新型城镇化和城乡发展一体化进程，实现经济社会科学发展，在“十二五”以来南通户籍制度改革取得各项成就的基础上，根据《南通市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和国务院、省、市关于进一步推进户籍制度改革的意见，结合当前实际，特制定《南通市“十三五”深化户籍制度改革规划》。
　　一、“十二五”以来南通市户籍制度改革的主要成就
　　（一）实行城乡统一的户籍登记制度，户籍人口城镇化率逐年提升。自2003年以来，我市全面取消农业、非农业户口性质划分，全市户籍人口统一登记为“居民户口”，打破了长期以来的农业、非农业“二元化”户籍结构，建立了以合法稳定住所、稳定职业、经济来源等主要生活基础为依据的户口迁移登记政策，既促进了全市城乡社会保障体系一体化，解决了农业与非农业户口在就业、教育、医疗、社会保障、事故赔付等方面不同待遇的突出矛盾；同时又促进了农业人员向城市、城镇转移，提升了城镇化率，推动了社会经济发展。“十二五”末，全市户籍人口7667672人，户籍人口城镇化率达65.24%。

　　“十二五”期间全市城镇地区户籍人口统计表

　　（二）进一步放宽户口迁移政策，满足群众进城落户等实际需求。把放宽户口迁移政策、解决群众户口迁移难题作为践行党的群众路线、全力服务群众的有效抓手，以更宽松政策、更便捷的户口迁移措施为群众提供高效、贴心服务。期间，根据国务院和省政府关于进一步推进户籍制度改革的总体要求，于2015年11月出台《市政府关于进一步推进户籍制度改革的意见》（通政发〔2015〕76号），放开县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇户口迁移政策，放宽市区（崇川、港闸、开发区）户口迁移政策，完善人才类落户政策，实行全市范围内户籍居民户口通迁制度，切实回应人民群众的期盼和要求，解决了一大批群众落户难的问题。
　　“十二五”末全市户籍人口总体情况

　　“十二五”时期户籍人口迁入、迁出情况统计表

　　（三）建立健全社会保障体系，切实维护农业转移人口合法权益。就业保障方面，出台《关于进一步做好新形势下就业创业工作的若干政策措施》、《南通市市区征地补偿和被征地农民社会保障办法》，完善城乡就业失业登记制度，健全公共就业服务机构，推进农民创业培训体系和基层创业服务平台建设，激发构建城乡一体的农业转移人口就业、创业体系。住房保障方面，以满足新市民住房需求为主要出发点，建立“购租并举”住房制度，实施“补人头”保障方式，推动住房保障货币化，并在全国率先将优秀农民工纳入经济适用住房保障范围。医疗保障方面，推进城镇居民医保与新农合并轨工作，进一步加强项目督导和质控，社区卫生服务机构为农村转移人口提供同等的基本公共卫生服务，充分保障农业转移人口享受计划生育奖励扶助政策和优惠待遇。教育保障方面，构建全覆盖的义务教育保障机制，全面落实进城务工人员随迁子女接受义务教育同城待遇。2015年，全市小学入学率、巩固率保持100%，初中入学率、巩固率分别保持100%、99.9%，在校流动人口子女享有与本地学生无差别公共教育服务。农民土地权益保障方面，深入推进农村宅基地和农房登记发证工作，加快推进农村土地确权登记颁证，建立农村产权流转交易市场，实现农村产权流转交易中心建设各县（市）及通州区全覆盖。截至2016年11月底，全市完成审核签字124.13万农户，完成登记颁证92.04万农户。实现农村产权流转交易中心建设各县（市）及通州区全覆盖，交易项目1677个，交易总额7.29亿元。流动人口权益保障方面，制定《南通市居住证管理暂行办法》，进一步完善全市流动人口居住证管理制度，赋予居住证持有人在我市享有16项合法权益和基本公共服务项目。截止2016年11月底，全市公安机关累计发放居住证187.6万张，其中IC卡居住证66万张。
　　二、当前户籍制度改革中存在问题及原因分析
　　（一）农业转移人口落户城镇的意愿不够强烈。90年代以前特别是计划经济时期，我国城市户籍的利益远高于农村，比如城市人口可以享受就业机会、粮油计划以及诸多社会保障等利益，而农村人口需要承担农业税费、服劳役等义务。随着社会经济发展，城市居民的诸多利益被取消；而在农村地区，国家取消农业税费，实施农业补贴，农民还可享受拆迁补偿、村组集体资产收益分配等诸多利益。特别是当前被征地拆迁且丧失土地的农民大多享有原集体经济组织的利益分配权，而原集体经济组织利益分配权仍以原户籍为前提，导致农业转移人口因担心落户城镇而丧失原集体经济组织利益分配和现有土地权益，不愿在城镇落户。此消彼长，使城市户籍优于农村户籍的格局发生逆转，造成农村居民不想迁、不愿迁。
　　（二）农业转移人口城镇化工作机制还不够完善，核心难题尚未突破。农村既有利益问题是农业转移人口最关注，也是解决农业转移人口城镇化的核心问题。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》和《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》文件要求进一步完善农村产权制度，切实保障农业转移人口的农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体利益分配权。进城落户农民是否有偿退出“三权”，应在尊重农民意愿的前提下积极开展试点工作。目前全市范围内农村土地承包经营权确权颁证工作正有序推进，但现阶段，各地在集体经济组织产权制度改革涉及到的集体经济组织成员资格认定和实现形式等方面顾虑较多，探索研究不够深入，改革试点不够大胆，经验成效还未显现。
　　（三）小城镇建设相对滞后，不能完全适应农村劳动力转移的要求。城镇综合承载能力是深化户籍制度改革过程中面临的最大考验，因此进一步深化户籍制度改革、推进农业转移人口市民化，关键是依靠经济发展、加快城镇化建设步伐、提高城镇综合承载能力。虽然当前南通整体经济发展迅速，但与周边的上海、苏州等地相比，城市经济容量相对不足、工业经济规模相对较小，导致对人口的吸附效应也不够明显，不能完全适应农村劳动力转移需求。
　　三、全市“十三五”户籍制度改革总体思路、基本原则和发展目标
　　（一）总体思路
　　深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，适应推进新型城镇化和城乡发展一体化需要，统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。
　　（二）基本原则
　　1.积极稳妥，科学规划。按照合理布局的要求，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。根据我市新型城镇化综合试点工作方案，加快推进农业转移人口向城市新居民转型，提高户籍人口城镇化率。科学制订人口转移规划，以新型城镇化综合试点工作为契机，抓好户籍制度改革。
　　2.以人为本，保障权益。尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得采取强迫做法办理落户。在做好户籍制度改革工作的同时，着眼可能产生风险隐患的突出问题，有针对性地开展动态排查、风险评估和处置化解工作，确保群众的合法利益不受损害。
　　3.因地制宜，分类指导。针对全市经济社会发展程度不一，市区板块、县市板块农业人口比重不同的情况，充分考虑全市各地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，从实际出发，分类指导户改工作。
　　4.统筹配套，协调推进。制订完善与户籍制度相关的配套政策，尽可能地扩大基本公共服务和社会保障的覆盖面。兼顾财政承受力和资源承载力，特别是农业人口基数较大、财政基础较弱、公共资源较少的地方，量入为出，分步调整配套政策，逐步推进基本公共服务均等化。
　　（三）发展目标
　　进一步调整户口迁移政策，放宽城市落户条件，全面实施居住证制度、全市范围内本地居民户口通迁制度，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与“两个率先”进程相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，实现城乡基本公共服务均等化全覆盖的常住人口城镇化率达到70%左右。
　　四、全市“十三五”户籍制度改革主要任务
　　（一）创新人口服务管理
　　1.完善落户便民措施。在前期调整户籍迁移政策的基础上，进一步放宽落户条件，简化落户手续，切实做到便民利民。重点围绕大学生毕业和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口等4类重点人群，逐一研究落户政策，逐一提出解决方案。全面放开对高校毕业生、技术工人、留学归国人员等落户限制，清除其在不同地区、不同类型单位之间流动就业的户籍政策障碍。
　　2.健全居住证制度。公民离开常住户口所在地来本市居住半年以上的，在居住地申领居住证。本市户籍居民到市内其他县（市）区居住半年以上的，可自愿申领居住证。符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。以居住证为载体，建立健全并全面落实与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利；以连续居住年限、就业年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利。同时，积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。
　　3.加强人口信息整合共享。大力推进以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的市级人口基础信息库建设。分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统，建立市信息资源共享交换平台，做好公安机关新生儿户口申报信息系统与计划免疫系统、《出生医学证明》登记系统的对接，以及公安机关死亡人员户口注销登记信息系统与民政部门死亡人口登记系统、卫生计生部门死因统计系统对接工程，民政部门婚姻登记系统与法院离婚判决调解系统对接，并与人口基础信息库实现数据交换。逐步实现跨部门、跨地区人口信息整合、共享和综合利用，为提升人口信息准确率、制定人口发展政策以及人口服务管理工作提供信息支持。
　　（二）深化农村土地和产权改革
　　1.深化农村土地承包经营权确权登记颁证。按照中央和省关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见要求，积极推行农村承包土地三权分置，有效激活农村土地承包经营权权能，全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，维护农民土地承包权益，推进现代农业发展。
　　2.加强农村集体土地所有权确权登记颁证。全面完成农村集体土地所有权登记发证工作。通过农村集体土地确权登记发证，确认农民集体、农民与土地的长期稳定产权关系，将农民与土地物权紧密联系起来，进一步激发农民发展集体经济、保护耕地、节约集约用地的积极性，夯实农业农村发展基础。进一步完善农村集体土地所有权登记颁证成果，深入开展农村宅基地和农房统一调查登记发证试点工作，切实维护权利人的合法权益，为促进城乡统筹发展提供更好产权保障。
　　3.实现农村产权流转交易市场全覆盖。2017年年底前，在县（市、区）和乡镇全面建设建成农村产权流转交易市场。按照全国加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组要求，将宅基地和集体建设用地登记发证成果作为农村集体建设用地流转的支撑，使农民感到确权登记发证确实有用。现阶段，不得将农民进城落户与退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权相挂钩。根据中央、省统一部署，探索建立农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权自愿有偿退出办法。
　　4.推进农村集体产权制度改革。按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，推进农村集体产权制度改革，发展农村社区股份合作社，在确保村集体经济组织稳定积累、集体经济和社会事务发展的基础上，采取按人分配、按股分红等多种方式，增加村集体经济组织对其成员的直接利益分配。积极推进“政社互动”，探索村经济职能与自治职能分离、经济组织与自治组织分设。落实好集体组织经济成员对集体经济活动的民主管理权利；探索赋予农民对集体资产股份的占有、收益、继承等权利，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。
　　（三）健全农业转移人口权益保障体系
　　1.构建全覆盖的义务教育保障机制。开展“十三五”期间全市学龄人口预测工作，确保农业转移人口随迁子女平等接受义务教育。推进基础教育城乡一体化发展，根据区域人口规模和分布变化趋势，落实《江苏省义务教育学校办学标准（试行）》要求，指导和督促各地合理规划、调整中小学校、幼儿园布局，扩大学前教育资源总量，全面改善义务教育薄弱学校基本办学条件，推进义务教育优质均衡发展。市区有计划有步骤地组织实施《主城区中小学布局规划（2012-2020）》、《中心城区幼儿园布局规划（2014-2020）》，合理配置教育资源，完善基本公共教育服务体系。
　　2.提高农业转移人口医疗卫生计生服务水平。进城务工人员及其随迁家属获得本市常住户口或居住证后，其在农村参加的新农合和大病保险等保障，与城镇医保体系无障碍对接。进城务工人员及其随迁家属，纳入城市社区的基本医疗、基本公共卫生及计生服务体系，享受同等的居民建档、老年人保健、家庭责任医生签约服务以及看病就医和相对应的妇女儿童健康管理服务。
　　3.促进农业转移人口就业能力。建立经济发展和扩大就业联动机制，强化政府促进就业责任，建立产业规划和重大项目就业效果评估机制。规范招人用人制度，消除制度障碍和就业歧视，促进平等就业。健全促进就业创业体制机制，多渠道开发就业岗位，实现农村劳动力就近地转移就业。围绕大项目带动就业，主动与企业上门对接，提供合格劳动力。围绕加快城镇化建设，大力开发便民服务和有利于社区管理的就业岗位，引导外出务工人员返乡就业。加大人力资源引进力度，有序引导组织外来劳动力来通就业。提升农民创业培训技能。鼓励和支持农民工返乡创业、农村劳动力就业创业、农村就业困难人员家庭创业，探索城镇创业扶持政策向农村、农民、农村合作组织延伸的有效途径，健全劳动关系协调机制。
　　4.完善农业转移人口社会保障机制。建立更加公平可持续的制度，畅通社会保险关系转移接续，建立健全各类居民的社会保险电子档案管理信息系统，实现市内联网运行和各类社会保险关系跨地区、无障碍转移接续。推进进城务工人员与城镇职工同工同酬，平等参加养老、医疗、失业、工伤、生育保险并享受相应待遇，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。做好被征地农民社会保障工作，落实征地补偿和被征地农民社会保障办法，将被征地农民纳入城乡社会保障体系。在被征地农民保障资金到位和被征地农民纳入基本养老保险等方面加强督查，确保“即征即保、刚性进保”，维护好被征地农民合法权益。
　　5.建立健全社会养老服务体系和老年服务产业发展机制。强化政策引领，加强资源整合，支持公办医疗机构与养老服务机构医养合作，建立对口支援、绿色通道和双向转诊联动机制。在符合本市医疗机构设置规划的原则下，支持社会资本举办护理院、康复医院和提供临终关怀服务的医疗机构。推进居家养老医养结合发展，加快社区“嵌入式”养老服务设施建设，推进社区服务护理站建设，完善政府购买居家养老服务政策。
　　6.完善以低保制度为核心的社会救助机制。建立全市最低生活保障逐年增长机制，在政策设计、操作流程、管理服务上实现城乡统筹发展。提升最低保障水平，不断缩小城乡差距。全面实现城乡一体化的社会救助机制。进一步完善临时救助、医疗救助，不断提升困难群众托底保障水平。
　　7.拓宽农业转移人口住房保障渠道。推进进城落户农民纳入城镇住房保障体系。健全制度，完善政策，把符合条件的外来务工人员家庭纳入住房保障范围。建立“购租并举”住房制度，深化住房制度改革。实施“补人头”保障方式，推动住房保障货币化。推进住房保障体系和住房供应体系建设，支持具有消费能力的农业转移人口通过商品住房市场自主购买或租赁住房。
　　8.建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系，建立事权和支出责任相适应的制度，按照地方事权划分承担和分担相应的支出责任。深化财税体制改革，完善转移支付制度，加大财力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服务的财力。
　　五、加强户籍制度改革组织保障
　　（一）强化统筹配套。户籍制度改革是一项综合性改革措施，需逐步取消附加在户口上的各种差别化政策和待遇，让广大群众在公共服务、社会保障等领域共享改革开放成果。公安、发改、教育、民政、财政、人社、国土、房管、建设、农委、农办、卫计、法制等部门要按照职能分工，进一步细化分解任务，抓紧制定教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的配套政策，强化部门协作配合，切实形成改革合力。
　　（二）强化宣传发动。户籍制度改革涉及面广，特别是相关利益调整情况复杂，社会各界关注度高。因此，各地、各部门在工作中要高度重视宣传发动工作，把相关政策文件宣传到基层、宣传到群众，让群众明白改革到底改什么，改前改后有什么区别，群众能从改革中得到什么实惠，全力争取群众的理解和支持，广泛凝聚社会各界的共识，努力营造良好的舆论环境。特别是对参与确权的农民，要将相关权益保障政策解释到位，努力消除疑惑、打消顾虑，确保改革深入人心、深受拥护。
　　（三）强化督导推进。各地、各部门要按照户籍制度改革的总体部署要求，将改革的具体任务一项一项细化出来、分解下去，明确重点，落实责任，确保改革工作有序推进。要及时、全面了解本地区、本部门改革进展情况，掌握工作进度，发现存在问题，研究解决办法，推动工作更好更快发展。对工作不到位的地区、部门和个人，要适时进行通报，强化督促整改；对工作中探索出的好经验、好做法，要及时总结、全面推广；对相关领域改革中遇到的重大问题，要加强指导，及时帮助解决实际困难。

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本文关键词： 南通市, 通政办发