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南通市政府办公室关于加快推进行政调解工作规范化建设的实施意见
通政办发〔2015〕148号
各县（市）、区人民政府，市经济技术开发区管委会，苏通科技产业园区管委会，通州湾江海联动开发示范区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：
为认真贯彻落实党的十八大、十八届三中四中全会精神，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，切实维护社会和谐稳定，根据《省政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的意见》（苏政发〔2015〕1号）和《省政府办公厅关于加强行政调解工作的意见》（苏政办发〔2011〕143号）等精神，经市政府同意，现就加快推进我市行政调解工作规范化建设提出如下实施意见：
一、充分认识行政调解规范化建设的重要意义
2011年以来，全市各级各部门按照省政府办公厅苏政办发〔2011〕143号文件的统一部署，积极开展行政调解相关工作，切实发挥便捷、高效、成本低、专业性等优势，在化解矛盾纠纷、增进党和政府与人民群众的联系、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。但是，也要看到行政调解工作中还存在着一些问题，主要是：部分行政机关工作人员对行政调解工作重要性认识不足，一些部门行政调解组织不健全、工作计划落实不到位，启动行政调解机制的主动性不够，行政调解的随意性较大，规范化程度不高等，一定程度上影响了行政调解功能的发挥。当前，我市正处于全面建设更高水平小康社会并向基本实现现代化迈进的关键时期，社会矛盾纠纷化解面临许多新情况、新问题，各级行政机关要按照党的十八大关于“健全社会矛盾纠纷预防化解机制”的总体要求，站在维护我市改革发展稳定大局的高度，进一步增强责任感和紧迫感，以行政调解的规范化建设为重点，不断提升行政调解工作水平。要坚持通过行政调解的成功实践，教育启发群众主动选择行政调解手段解决纠纷，培养行政机关工作人员依法办事、尽职尽责的良好品质，树立行政机关便民利民亲民形象，增强人民群众对行政机关的信任，提高行政机关的执法权威，促进人民群众与政府之间建立起密切、融洽、协调、信赖的关系。
二、明确推进行政调解工作的基本思路
（一）注重行政调解与行政执法的衔接。《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）明确提出：“要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制。”行政调解是一项重要的行政职责，要摆在创新社会治理方式、推进基层治理法治化的框架下，与依法全面履行政府职能相结合，稳步推进实施。各级行政机关要建立行政调解与行政许可、行政处罚等行政职能互相配合、各尽其用的行政职能体系，加快推动政府职能转变，促进法治政府建设。
（二）发挥行政调解在市场监管中的作用。行政机关在市场监管活动中，要着眼于改革发展全局，坚持多予少取、激发活力，充分释放社会创造潜力。要积极转变行政理念，创新监管方式，摒弃重管理轻服务、重裁决轻调解、重处罚轻教育的观念和做法，不断增强行政调解意识，尤其对有关投诉、举报等处理，要注重运用调解的方式解决实际问题，弱化“管控”，强化服务与协调，在行政系统内有效化解，切实改变行政机关单纯以行政处罚等手段平息争端的方式，把该管的事情管住管好，使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用。
（三）运用行政调解手段化解矛盾纠纷。行政调解是有效化解矛盾纠纷，维护社会稳定的重要手段，是落实执法为民、依法行政，密切党群、干群关系的有效途径。行政机关要把稳定与和谐作为基本目标，在处理热点问题、群体性问题、具有普遍性的社会问题时，不能简单地把社会矛盾推向信访、推向诉讼，要积极引导当事人进入行政调解渠道解决问题，能够选择最便捷、最适当的方式及时有效化解纠纷，减少纠纷解决成本。要加强与其他纠纷解决制度的衔接和协调，建立完善多元化纠纷解决机制，形成社会矛盾纠纷化解网络和工作合力，切实将行政争议化解在基层、化解在矛盾初发阶段。
三、规范行政调解工作程序
调解程序可分为简易程序和一般程序。其中，简易程序适用于案情简单、调解结果能够即时履行的争议纠纷，尽可能减少当事人的程序性负担；一般程序适用于案情复杂、当场不能解决的争议纠纷。一般程序通常包括以下步骤：
（一）申请。行政调解可书面申请，也可口头申请；可由一方当事人申请，也可由行政机关依职权提出，但必须征得各方当事人同意。一方当事人是政府工作部门的，另一方当事人可向该部门或该部门的上一级主管部门提出调解要求，也可向同级“大调解”工作机构或同级政府法制机构提出调解申请。行政机关在日常管理和行政执法过程中发现争议纠纷时，应当主动告知当事人可申请行政调解。
（二）受理。行政机关收到行政调解申请后，应及时决定是否受理并告知当事人。2个以上行政机关收到同一行政调解申请的，由具有相关管理职能的行政机关受理； 2个以上行政机关均有权管辖的，由最先收到行政调解申请的行政机关受理。对涉及多个部门的矛盾纠纷，由政府法制机构或“大调解”工作机构指定的部门牵头调解。
（三）调处。行政机关受理行政调解后，应及时告知当事人依法享有的权利、遵循的程序及相关事项。调解过程中，要认真听取各方当事人的陈述、申辩和质证，分析并归纳各方争议的焦点，依据法律、法规、规章及有关规定，对当事人进行说服、劝导，引导争议各方达成谅解。涉及重大、复杂以及社会影响较大的争议纠纷，行政机关应当制作调解笔录，全面客观记载调解的过程和内容。对争议纠纷基本事实有异议的，行政机关可采取听证、现场调查等方式调查取证。调解达成协议的，应签订调解协议书。
各级行政机关应根据行政复议、行政诉讼等法定救济权利的时效和行政调解工作实际，确定本地区、本系统行政调解时限。对在规定时限内达不成调解协议的，行政机关应及时终止调解，依法作出处理或引导当事人通过行政复议、仲裁和诉讼等渠道解决。行政调解协议经各方当事人认可并签字或盖章后，即对调解当事人具有约束力，当事人应当自觉履行。行政机关应及时对争议各方履行调解协议情况进行回访，督促各方履行约定义务，巩固调解成果，实现定纷止争、案结事了。
法律、法规、规章对行政调解程序、时限等有明确规定的，从其规定。
各级行政机关要完善行政调解配套制度，按照《省政府法制办公室关于印发〈行政调解文书示范文本（试行）〉的通知》（苏府法〔2012〕72号），规范行政调解文书格式，建立案件申请、受理、调处、回访、登记统计、立卷归档和信息报送等制度，确保行政调解工作规范运行。
四、提升行政调解工作实效
（一）努力把行政争议化解在行政程序中。各级行政机关要切实做到行政调解与依法履职相结合，积极主动地开展行政调解工作，当前要重点关注两类行政争议：一是行政机关或者法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，与相对人之间产生的法律法规规定可以调解的行政争议；二是公民、法人或者其他组织之间产生的与行政管理有直接或间接关联的民事纠纷。在调解时，要找准争议纠纷的焦点和各方利益的平衡点，充分发挥专业优势，采取灵活多样的方式，注重法、理、情的有机统一，开展耐心、细致的说服劝导工作，促成各方当事人互谅互让，达成调解协议。
（二）切实做好民事纠纷的调解工作。对依法应当由行政机关裁决、调处的民事纠纷，行政机关要优先适用调解，向当事人耐心宣传有关法律法规，说服和劝导当事人在平等协商、互谅互让的基础上解决纠纷，努力促成各方当事人达成协议。通过调解，各方当事人能够达成协议的，行政机关应当制作行政调解文书；不能达成协议的，行政机关应当在法定期限内依法作出裁决，并及时告知当事人救济权利和途径。
（三）积极配合法院开展行政诉前和诉中协调工作。行政诉讼案件较多的行政机关，要积极配合人民法院做好行政案件诉前、诉中的协调工作。行政机关对人民法院在行政诉讼立案阶段提出的协调意见，应当认真对待、积极履行；对人民法院指出的执法问题，应当立即核实、主动改正、消除负面影响；对因行政行为被诉可能引发重大矛盾纠纷的，应当立即将有关情况向主管领导汇报。政府法制部门要发挥好对涉诉行政争议化解工作的统筹协调作用，做好涉诉行政争议化解工作。
五、加强行政调解工作的组织领导
（一）健全行政调解工作体制。各地要不断完善由政府总负责、政府法制办牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制。在同级政府领导下，由政府法制部门会同宣传、司法、公安、编制、信访、财政、人社、规划、国土、房管、建设、农业、卫计、民政、国资等部门建立工作协调机制，共同研究部署本地区行政调解工作的总体安排，统筹协调跨地区、跨部门重大矛盾纠纷的行政调解工作，监督考核各行政机关开展行政调解工作情况。各级政府法制部门承担行政调解工作有关事项的统筹协调、信息交流、联络及督查考核等日常工作。
（二）加强行政调解队伍建设。各级行政机关要把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质、善于做群众工作的干部充实到行政调解队伍中去。要围绕行政调解员应当具有的基本知识、基本素质和基本能力，结合行政执法人员上岗综合法律知识培训，加大对行政调解员的教育培训力度，逐步使行政调解员达到“四懂”（懂方针政策、懂法律法规、懂业务知识、懂调解技巧）、“四会”（会预防、会调查、会调解、会制作调解文书），不断提高行政调解员对各类行政争议纠纷的化解能力、对重大行政争议纠纷的管控能力、对突发行政争议纠纷的应急能力。
（三）抓好宣传、总结和提升工作。各地要充分运用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，对行政调解工作内容、程序和实践经验进行宣传，积极引导广大人民群众了解行政调解、支持并选择行政调解解决矛盾纠纷。要对行政争议和民事纠纷发生较多和影响面较大的领域加强调查研究，提出针对性的指导意见，对行政调解工作定期进行通报，注重行政调解成功案例的累积，不断总结、提高行政调解经验，把握新形势下行政调解工作的规律和特点，积极探索有效化解争议纠纷的行政调解方式，逐步实现行政调解工作制度化、法治化，进一步彰显行政调解工作社会效果。
南通市人民政府办公室
2015年9月17日
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