大政发〔2018〕46号《大连市人民政府关于进一步深化全域旅游加快旅游业发展的实施意见》

《大连市人民政府关于进一步深化全域旅游加快旅游业发展的实施意见》



大政发〔2018〕46号

各区市县人民政府，各先导区管委会，市政府各委办局、各直属机构，各有关单位：

发展全域旅游，将一定区域作为完整旅游目的地，以旅游业为优势产业，统一规划布局、优化公共服务、推进产业融合、加强综合管理、实施系统营销，有利于不断提升旅游业现代化、集约化、品质化、国际化水平，更好满足旅游消费需求。为深入推进我市全域旅游进程，进一步加快旅游业发展，切实把旅游业打造成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，按照《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号）和《中共辽宁省委办公厅 辽宁省人民政府办公厅印发〈关于进一步加快旅游业发展的实施意见〉的通知》（辽委办发〔2018〕84号），结合我市实际，提出如下实施意见。

　　一、总体要求

（一）指导思想

全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，持之以恒落实新发展理念和“四个着力”“三个推进”,以打造“东北亚国际旅游胜地”为目标 ,以改革创新为动力，以深化旅游业供给侧结构性改革为主线，培育壮大旅游市场主体，更好地发挥政府作用，促进旅游投资与消费，激发旅游经济发展活力，推动全域旅游发展。

（二）基本原则

--坚持市场主导与政府推动相结合。统筹推动旅游业体制机制改革创新，推动旅游资源进一步向市场开放，优化旅游发展环境，提高旅游公共服务质量；充分发挥市场对旅游资源配置的决定性作用，强化旅游企业市场主体地位，加大招商引资引智力度，增强旅游业综合竞争力。

--坚持资源禀赋与市场需求相结合。坚持“以人为本”,充分挖掘资源优势，开发独具特色的旅游产品，完善与游客互动和体验功能，全面提升产品品质和服务水平；培育旅游新兴业态，优化旅游产品结构，满足人民群众日益增长的旅游需求。

--坚持全域旅游与全民旅游相结合。以创建国家全域旅游示范区为抓手，推动实现全产业强化引领、全领域融汇要素、全交通无缝对接、全部门聚力旅游发展；让广大人民群众参与到旅游发展中来，分享旅游业发展成果。

--坚持硬件提升与软件完善相结合。加强旅游公共服务基础设施建设与配套，全面提升硬件功能和品质；健全标准体系，规范服务行为，整治市场环境，构建诚信体系，加强综合治理，引导文明旅游，改善旅游消费软环境。

--坚持开发利用与生态保护相结合。坚持生态保护优先原则，贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，统筹整合全域资源，优化旅游产业空间布局和业态选择；把握旅游资源开发节奏，注重资源节约与环境保护，避免同质化项目建设，提升旅游资源开发利用效率。

（三）发展目标

到2020年，全域旅游示范区创建单位达到5家，全市建设6个旅游主体功能区，将旅游业打造成国民经济的战略性支柱产业。

　　二、重点任务

（一）党政主导，构建现代旅游治理体系。一是建立党政主要领导挂帅的全域旅游组织领导机制。二是完善旅游综合协调管理机制，强化旅游管理部门的综合协调职能。各区市县（先导区）要结合实际，建立符合本地区特点的全域旅游管理体制和运行机制。三是积极创新旅游配套机制，建立健全积极的政策保障、资金支持、综合监管、整合营销、多规融合、旅游标准化、文明旅游共创、旅游志愿者组织、旅游人才培养、旅游工作考核激励等机制。四是积极推进国有旅游景区改革、旅游集团组建等工作，因地制宜推进旅游改革创新。（责任单位：市财政局、市国资委、市旅发委、各国有景区主管部门按职责分工落实，各区市县政府、先导区管委会）

（二）精准施策，出台和落实支持全域旅游发展的积极政策。全面落实国家支持旅游业发展的各项政策。落实好旅游用地各项政策，将旅游发展所需用地纳入土地利用总体规划、城乡规划统筹安排。适度扩大旅游产业用地供给，保障旅游重点项目和乡村旅游扶贫项目用地。支持通过开展城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用试点的方式建设旅游项目。在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，鼓励利用“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”闲置土地开发旅游项目。合理安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取相关费用之和的原则确定。农村集体经济组织可依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式开办旅游企业。城乡居民可以利用自有住宅依法从事民宿等旅游经营。在不改变用地主体、规划条件的前提下，市场主体利用旧厂房、仓库提供符合全域旅游发展需要的旅游集散体系、文化旅游休闲服务的，按规定可执行在五年内继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。要依法合理安排旅游业发展用海需求，鼓励有居民海岛发展休闲度假旅游。创新林地占补平衡制度，制定旅游用地占补平衡办法，坚持“生态优先、政府主导、先补后占、占一补一、占优补优、持续利用”原则，对可开发林地进行保护性旅游开发，依法依规办理征占用林地手续；探索与防火、养护等生态保护职能相结合，采取点状供地方式支持旅游项目建设。加大重点旅游项目扶持，对市、区市县（先导区）、乡镇在旅游大项目建设方面给予支持。加大游客招徕奖励力度，包括鼓励邮轮公司以大连港为母港始发邮轮，鼓励旅行社开发包机、专列、邮轮旅游，鼓励旅行社招徕入境过夜游客和大型会奖团队等。（责任单位：市国土房屋局、市规划局、市林业局、市海洋渔业局、市旅发委按职责分工落实，各区市县政府、先导区管委会）

（三）加强统筹，完善全域旅游顶层设计。按照“多规合一”空间规划的要求，组织编制全域旅游发展总体规划，加强与城乡建设、经济社会、土地利用、环境保护、林地保护、海洋利用等规划的衔接，在全域范围内合理布局旅游发展重大项目，确保全域旅游战略有序实施。完善旅游规划体系，制定旅游公共服务、营销推广、市场治理、人力资源等专项规划或实施计划。全域旅游发展总体规划及重点项目规划应报请大连市人大常委会批准，提升规划实施的法律效力，并建立旅游规划评估与实施督导机制。国家全域旅游示范区创建单位及其他有条件的地区要将旅游业培养成区域经济发展的优势产业。（责任单位：市发展改革委、市规划局、市国土房屋局、市环保局、市城建局、市林业局、市海洋渔业局、市旅发委按职责分工落实，各区市县政府、先导区管委会）

（四）补齐短板，提升基础设施与公共服务水平。加快推进大连国际邮轮中心、新机场、海底隧道、金普城际铁路等重大城市基础设施建设。进一步发掘和利用大连港和大连机场现有资源优势，完善基础设施配套，推进国际邮轮和国际航班在大连靠停和始发所涉及的码头及查验设施配套、通关查验、陆岸对接等便捷顺畅。建设大连北站综合客运枢纽。积极推进大连旅游大数据中心建设。合理布局全域旅游集散中心，设立多层级旅游集散网络。加快推进旅游厕所、旅游咨询服务中心、智慧旅游景区、旅游特色街区等基础设施及配套建设。全面提高景区旅游厕所及旅游沿线公厕的管理维护水平，因地制宜推进乡村旅游景区景点“厕所革命”.在重要旅游活动场所设置第三卫生间。做到主要旅游景区、旅游线路以及车站等场所厕所数量充足、干净卫生、实用免费、管理有效。 3年内，建设完善旅游咨询中心20个，3A级以上景区全部建成智慧景区，每个区市县（先导区）完成一条旅游特色街区建设。加强通往主要景区、乡村旅游点、旅游特色村等道路交通建设。推进干线公路与3A级以上景区连接。强化旅游客运、城市公交对旅游景区的服务保障。推进城市绿道、骑行专线、登山步道、慢行系统、交通驿站等旅游休闲设施建设。完善“快行漫游”的自驾车、自助游服务体系。在全域建立使用规范、布局合理、指向清晰、内容完整的旅游引导标识体系。支持在干线公路和通景区公路沿线按规定增设观景台、自驾车营地、房车营地和公路服务区等设施，推动高速公路服务区向旅游综合服务中心转型升级。优化旅游住宿业结构，促进星级饭店、主题饭店、精品饭店、乡村民宿、青年旅馆等多种住宿业态协调发展。（责任单位：市公安局、市城建局、市交通局、市港口口岸局、市农委、市旅发委、大连海关、大连港集团、大连国际机场集团按职责分工落实，各区市县政府、先导区管委会）

（五）抢抓机遇，高标准建设邮轮旅游 发展实验区。积极推进大连“中国邮轮旅游发展实验区”建设，提升国际邮轮中心建设管理能力、培育本土邮轮服务力量、扩大邮轮经济产出水平。推动邮轮产业上下游配套、邮轮目的地产品推广。加快推进大连港邮轮泊位改扩建工程、国际邮轮客运中心等项目建设。进一步完善邮轮旅游的发展环境，出台具体政策，对邮轮相关基础设施建设、邮轮公司注册、邮轮航次组织、邮轮旅游营销、邮轮游客招徕、邮轮通关、邮轮人才引进等给予支持。积极争取3年内有1-2家国际邮轮公司把大连作为母港。（责任单位：市港口口岸局、市旅发委、大连港集团按职责分工落实）

（六）突出特色，完善休闲旅游产品体系。在我市已获得“中国旅游休闲示范城市”的基础上，对照评定标准，继续补齐短板，打造有影响力的休闲旅游产品。重点发展滨海休闲、垂钓、乡村旅游、节庆旅游、温泉滑雪等旅游项目，节庆旅游活动每年达到60个。突出区域特色，加快旅顺口区、金石滩旅游度假区等重点旅游目的地的提质升级。培育夜间精品旅游文化项目，着重推进东方水城、旅顺太阳沟特色街区等文化旅游项目建设。大力发展海洋海岛旅游。深入推动“旅游+”,鼓励其它产业与旅游业融合发展，培育研学旅游、工业旅游、农业体验、科技旅游、健康养老、房车露营、赶海垂钓、体育健身、游艇休闲等融合发展的新业态。推动传统农家乐、渔家乐提高服务标准，实现传统乡村旅游向民宿经济转型升级，大力推动有旅游资源的贫困地区发展旅游业，完善“景区带村、能人带户”旅游扶贫模式。支持农特产品向旅游商品转化，开展乡村旅游后备箱基地建设，鼓励景区等旅游企业销售农特产品。支持文创企业与旅游企业合作，开发具有地域文化特色的旅游伴手礼。鼓励大型企业或产业联盟统筹整合各类旅游商品销售网点渠道资源，带动各类旅游商品设计、生产与销售无缝衔接，形成线上线下同步销售。提高全市旅游装备制造企业智能制造、精益制造和服务型制造能力，鼓励重点旅游项目建设工程优先采用大连本地旅游装备。积极推进全市20个“美丽乡村”建设。着力引进大型企业集团，高起点规划、高质量建设、高品质运营一批大型休闲度假旅游综合体，创建一批产业特色鲜明、创新要素集聚、产城人文融合、示范效应明显的特色旅游小镇和旅游主体功能区，打造国内一流、世界知名的旅游核心吸引物。（责任单位：市经信委、市国土房屋局、市规划局、市城建局、市农委、市商务局、市旅发委按职责分工落实，各区市县政府、先导区管委会）

（七）提升品质，丰富浪漫之都旅游品牌内涵。加强对资源的保护性利用，集中整治主要旅游线路沿线环境，营造良好旅游环境。推进文明旅游工作深入发展，加强旅游企业行风建设，提高旅游企业文明意识，发挥旅游行业协会自律作用。继续实施旅游服务质量提升计划，完善旅游诚信体系建设，鼓励创建品质旅游示范项目，培育品质旅游系列品牌。完善旅游业标准体系，扩大旅游标准覆盖范围，强化标准实施与监督。深入挖掘本地特色小吃，打造特色餐饮品牌，推动建设特色餐饮街区，进一步提升餐饮服务品质。深入推动旅游业与文化融合，讲好大连故事。树立“品质导游”“大师工作室”等大连特色旅游服务品牌。建立志愿服务工作站，开展旅游志愿服务公益行动，打造旅游志愿服务品牌。加快创建国家5A级旅游景区、国家级旅游度假区、国家全域旅游示范区等知名旅游品牌。开展游客满意度测评，有针对性地开展游客满意度提升工作。营造“处处都是旅游环境，人人都是旅游形象”的氛围，强化广大市民的旅游参与意识、旅游形象意识、旅游责任意识，加强旅游惠民便民服务。（责任单位：市文明办、市城建局、市商务局、市文广局、市质监局、市旅发委按职责分工落实，各区市县政府、先导区管委会）

（八）创新方式，抓好全域旅游整合营销。继续加大境外旅游市场促销和招徕力度，巩固传统客源市场，积极开发新兴客源市场。借助大数据分析加强市场调研，精准开发国内客源市场，强化区域旅游营销合作，进一步提升大连旅游的影响力。建立城市旅游营销项目，以“大外宣”格局为基础，整合宣传、旅游、外事、文化、广电、报业等宣传资源，综合运用“两微一端”等新媒体平台，打造跨区域、跨平台、跨终端立体式营销机制，加快形成以新媒体为核心的针对性强、传播力好的旅游营销新体系。集中全市部门职能和媒体资源，集中发力宣传推广城市形象。牵头辽宁沿海经济带旅游联合推广联盟，组织研发旅游精品线路，联合开展境内外推广营销活动。深化与大东北区域、京津冀区域及环渤海区域的互为目的地合作，构建游客互换合作机制，积极融入京津冀大旅游圈和大东北区域旅游合作体。加强与“一带一路”沿线国家和地区的交流合作，提升旅游业国际化合作交流水平。（责任单位：市委宣传部、市文广局、市外办、市旅发委按职责分工落实）

（九）优化环境，促进市场规范有序。全面贯彻落实《中华人民共和国旅游法》《辽宁省旅游条例》《大连市旅游条例》，建立和完善旅游综合监管机制，明确各地区、各部门的旅游行业监管职责。公安、工商、交通、质监、物价、行政执法等部门要主动开展专项旅游执法检查。建立和完善旅游执法队伍，严肃查处损害游客权益、扰乱旅游市场秩序的违法违规行为。做好重点区域旅游秩序的常态化监管，重点加强对火车站周边、码头、机场、星海广场、主要景区等区域的社会闲散人员散发旅游广告、尾随游客兜售旅游产品、抢拉游客、违规设立旅游发车点等行为的清理整治，确保良好的旅游秩序。健全旅游投诉举报机制，运用12301智慧旅游服务平台、12345市民热线等多种方式，及时公正处理旅游投诉举报。优化营商环境，激发旅游企业市场主体活力。支持落实民营经济发展各项政策。支持民营旅游企业和社会资本参与国有旅游企业改组改制。引导和支持民营旅游企业诚信经营、品质服务、做强做大。（责任单位：各区市县政府、先导区管委会，市发展改革委、市公安局、市交通局、市国资委、市工商局、市质监局、市旅发委、市行政执法局按职责分工落实）

（十）完善体系，强化旅游安全保障。加强旅游安全综合监管的制度建设，细化旅游、公安、交通、安监、质监、卫生、消防、食品药品监管等有关部门安全监管责任。落实属地安全监管责任，各区市县（先导区）进一步强化旅游安全综合监管。严格落实旅游安全各项制度，依法组织开展旅游风险评估，强化安全警示、宣传、引导，完善应急预案、应急演练，建立政府救助与商业救援相结合的旅游救援体系。加强旅游景区最大承载量警示、客量调控、气象灾害监测与预警信息发布、应急管理。强化对客运索道、大型游乐设施等特种设备和海上船艇、旅游用车、旅游节庆活动等重点领域及环节的安全监管。紧盯节假日等高峰期，加大旅游企业安全监管力度，保障旅游市场安全稳定。（责任单位：市公安局、市交通局、市卫生计生委、市质监局、市安监局、市食品药品监管局、市旅发委按职责分工落实，各区市县政府、先导区管委会）

（十一）创新培育，打造旅游人才集聚高地。优化旅游人才发展环境，健全以旅游行政管理人才、旅游经营管理人才、旅游专业技术人才、旅游技能型人才、乡村旅游实用人才为核心的人才队伍体系。建立大连旅游智库，建设旅游企业领军人才和旅游职业经理人数据库、旅游高技能人才数据库和乡村旅游实用人才数据库。规范和加强导游人才队伍建设，完善导游职业发展环境，进一步提升导游队伍的职业荣誉感和职业吸引力。重点引进和培养适应“旅游+”的复合型人才、创新创意创业型人才，完善旅游人才引进、培养、使用和评价机制。鼓励企业引进各类旅游高级管理人才、高新技术人才，支持引进优秀旅游管理、策划和技术开发团队。支持院校、科研机构、旅游企业引进海外高端人才，优化人才结构。加强旅游职业技能人才的教育和培训。引导校企合作，通过多种模式为旅游企业培养专业人才。创新人才引进、培养和使用模式，鼓励规划、建筑、设计、艺术等各类专业人才通过到基层挂职等方式帮扶指导旅游业发展。支持各区市县（先导区）建立旅游专家顾问团队和专家库，研究旅游兼职从业引导政策，支持相关领域高素质人才按规定兼职从事旅游工作。（责任单位：市教育局、市人社局、市旅发委按职责分工落实，各区市县政府、先导区管委会）

（十二）增强活力，实施旅游业创新驱动。突出旅游企业创新驱动主体地位，激发各类企业在旅游装备、设备、新型建筑材料及服务领域的技术创新与应用的主动性，推动传统旅游景区应用虚拟现实等高新技术，创新游览模式和旅游体验。推动旅游商业模式创新，针对自驾车房车露营地、旅游购物、游艇帆船等业态，鼓励大型旅游集团统一布局或采取加盟连锁等模式统筹运营，共享市场信息和品牌，提升市场经营能力。推动旅游资源开发模式创新，鼓励通过依法授予经营权引导社会资本对一定区域内旅游资源进行商业经营和公共服务配套综合开发，以及对传统国有景区进行改造升级，全方位提升旅游业创新能力。（责任单位：市发展改革委、市科技局、市商务局、市国资委、市旅发委按职责分工落实，各区市县政府、先导区管委会）

三、工作要求

深化全域旅游，进一步促进旅游业发展，是经济结构转型过程中服务业领域尤其是旅游业领域的一场深刻改革，需要上下统筹、综合协调、超前谋划、分步推进，从体制机制、组织领导、政策保障等诸多方面创造有利的发展环境和条件。

（一）强化组织领导。各区市县（先导区）党委、政府要将全域旅游发展纳入经济社会发展工作的全局予以定位和强化，明确任务分工、工作职责、负责部门、完成时限等，形成全域旅游“全面抓、全面管、全面建”的统筹推进工作机制。要抓住重点环节、重点领域搞好督导，及时解决问题。要把实施全域旅游工作与解决旅游业重点问题结合起来，与推进全面深化改革等中心任务结合起来，以改革发展和民生改善的成果检验全域旅游工作成效。各地区、各部门依据职责对照本意见所列的全域旅游工作的重点任务制定推进计划。（责任单位：各区市县政府、先导区管委会，各相关部门）

（二）强化政策支持。通过现有资金渠道，支持全域旅游发展和旅游人才引进与培养，支持重大旅游项目开发、公共基础设施建设。鼓励和支持各级交通运输、农业、林业、海洋渔业、水利、住房城乡建设、文化、环保、体育等专项资金，在符合条件的前提下向旅游项目倾斜。鼓励有条件的地区按规定设立旅游产业投资发展基金，并实行市场化运作。创新政府和社会资本合作 （PPP）模式在旅游领域的应用和推广，各级财政、发展改革和旅游部门要共同做好旅游PPP项目申报推荐和实施。积极引导产业投资基金等投资各类旅游项目，积极推动符合条件的旅游企业上市融资。加大对乡村旅游和旅游扶贫的投入。综合利用现行各项扶贫惠农政策，整合项目资金，集中投入，形成扶贫工作合力。（责任单位：市发展改革委、市财政局、市环保局、市城建局、市交通局、市农委、市水务局、市林业局、市海洋渔业局、市文广局、市体育局、市旅发委等部门按照职责分工落实，各区市县政府、先导区管委会）

（三）强化监督考核。建立全域旅游发展的目标责任制，将发展旅游作为区市县政府（先导区管委会）和相关部门的重要发展目标和重要考核内容，纳入考核体系。制定监督考核办法，建立并逐步完善考核机制，要对监督检查、考核内容、评分办法、实施步骤、结果运用、工作要求等事项进行明确规定。（责任单位：市旅发委，各区市县政府、先导区管委会）

大连市人民政府

2018年12月13日

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