您当前的位置：并政发〔2016〕36号《太原市人民政府关于深化国有企业改革的实施意见》
太原市人民政府关于深化国有企业改革的实施意见
并政发〔2016〕36号
太原市人民政府
关于深化国有企业改革的实施意见
各县（市、区）人民政府，各开发区（园区）管委会，市直各委、局、办，各有关单位：
为进一步深化市属国有企业改革，不断增强国有经济活力，根据《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）和《山西省人民政府关于深化国资国企改革的实施意见》（晋政发〔2014〕17号），结合我市实际，提出本意见。
一、深化国有企业改革的总体思路
（一）指导思想
坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及习近平总书记系列重要讲话精神，坚持以解放和发展生产力为标准，提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，进一步完善国有资产监管体制和现代企业制度，加强和改进党对国有企业的领导，努力做强做优做大国有企业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，为推进“六大发展”、实现富民强市做出贡献。
（二）基本原则
1.坚持基本经济制度。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，积极推动各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。
2.坚持市场经济改革方向。遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利、义务、责任相统一，坚持激励机制和约束机制相结合，促使国有企业真正成为独立市场主体。
3.坚持增强活力和强化监管相结合。依法落实企业法人财产权和经营自主权，进一步激发企业活力、创造力和市场竞争力。进一步完善国有企业监管制度，切实防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。
4.坚持党对国有企业的领导。贯彻全面从严治党方针，充分发挥企业党组织政治核心作用，加强企业领导班子建设，创新基层党建工作，深入开展党风廉政建设，坚持全心全意依靠工人阶级，维护职工合法权益，为国有企业改革发展提供坚强有力的政治保证、组织保证和人才支撑。
5.坚持依法积极稳妥推进。正确处理全面深化改革与全面推进依法治国的关系，正确处理改革发展稳定的关系，正确处理搞好顶层设计与尊重基层首创精神的关系，自觉运用法治思维和方式，突出问题导向，坚持分类推进，把握好改革的次序、节奏、力度，确保改革扎实推进，取得实效。
（三）主要目标
到2020年，在国有企业改革重点领域和关键环节取得突破，形成更加符合社会主义基本经济制度和市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，培育一批具有创新能力和市场竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。
1.国有资产管理体制进一步完善。市属经营性国有资产实行集中统一监管，国有资产保值增值责任全面落实。国有资产监管制度更加健全，监管手段和方式不断优化，规则统一、权责明晰、统筹协调、分类监管、规范透明的国资监管体系更加完善。
2.国有资本配置效率进一步提高。整合形成2至3个规模较大的国有资本投资、运营公司，建立有序进退、合理流动的国有资本配置机制。国有资本布局结构不断优化，国有资本存量得以盘活，增量资本更多投向公共服务、战略性新兴产业和功能要素领域，国有经济主导作用和国有企业的引领作用有效发挥。
3.现代企业制度进一步健全。国有企业公司制股份制改革基本完成，发展混合所有制经济取得积极进展，公司法人治理结构更加完善，企业内部管理制度更加健全，市场化经营管理机制基本形成，国有企业的活力和竞争力明显提升。
4.企业党的建设进一步加强。反腐倡廉制度和工作体系更加完善，国有企业党组织在公司治理中的法定地位更加巩固，政治核心作用充分发挥。
二、完善国有资产管理体制
（一）加快推进经营性国有资产集中统一监管。深入贯彻中共山西省委办公厅（晋办发〔2015〕26号）文件精神，按照政资分开、政企分开、所有权与经营权相分离的原则，扎实做好党政机关、事业单位与所属企业脱钩改革工作。党政机关新成立的企业、政企脱钩后的企业、事业单位改革转制形成的企业的国有资本，纳入经营性国有资产集中统一监管体系，推进国有资产出资人监管全覆盖，确保国有资产监管责任落实。建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例。
（二）积极推进国有资产监管机构职能转变。国资监管机构作为政府直属特设机构，要准确把握依法履行出资人职责定位，科学界定国有资产出资人监管边界，建立监管权力清单和责任清单，专司国有资产监管，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，实现保值增值，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能，归位于相关政府部门，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。
（三）改革国有资本授权经营体制。改组或组建2至3个国有资本投资、运营公司，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，承担国有资产保值增值责任。
（四）划分功能类别并实施分类监管。根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业的市场属性、产业特征和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有企业活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。国资监管机构针对国有企业不同类型，从领导人员配置、目标责任、业绩考核、薪酬管理等方面实行分类监管。
（五）转变国有资产监管的方式方法。按照法治化、市场化要求，以管资本为主，完善投资、财务、产权等基础和专项管理制度，建立统一的基础监管工作体系。大力推进依法监管，通过制定公司章程、规范董事会运作、依法严格选派和管理股东代表和董事监事，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。针对企业不同功能定位，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的监管。调整国有资产监管机构内部组织设置和职能配置，优化监管流程，提高监管效率。建立出资人监管信息化工作平台，实现信息共享和动态监管。
（六）强化县（市、区）和开发区国资监管。健全县（市、区）和开发区国有资产监管机构，依法明确其作为本级政府国有资产出资人代表的定位、直属特设机构的性质及国有资产监管责任主体，突出国资监管机构的专业性和独立性，确保出资人职责落实到位。市国资监管机构要强化对县（市、区）和开发区国资监管部门的业务指导监督，完善国资监管制度，增强县（市、区）和开发区国资监管的规范性和有效性。
三、推动国有资本合理流动优化配置
（一）建立国有资本布局结构调整机制。根据政府宏观政策和国有资本布局结构调整要求，建立健全国有资本进退机制，发挥国有资本投资、运营公司资本运作平台作用，加快推动国有资本向重要行业和战略性新兴产业集中，向产业链关键环节和价值链高端领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中，提高国有资本配置效率。支持国有企业依法合规通过资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换。鼓励国有企业实施创新驱动发展战略，加快技术创新、管理创新和商业模式创新，大力培养科研人才和高技能人才。鼓励国有企业之间以及与其他所有制企业以资本为纽带，强强联合、优势互补，增强国有经济的整体功能。
（二）推动国有资本优化重组。根据全市国有经济布局和产业结构调整方向，立足国有资本功能和整体效率最优化，通过实施“四个一批”，推动国有资本重组和整合。
1.重组整合一批。围绕培育行业骨干，推进产业相近、行业相关、主业相同的国有企业，通过合并、划转、并购、靠大联强等多种方式进行重组整合，在城市投融资、公用事业、支柱产业等国资板块，形成10至15家企业集团。
2.创新发展一批。鼓励有条件的国有企业，积极引入战略投资者，着力打造一批大中型骨干企业。到2020年，力争1至3户企业产值达30亿元以上，3至5户企业产值达到20亿元以上，5至8户企业产值达到10亿元以上。
3.关闭破产一批。对长期停产、停业或经营困难、竞争乏力的国有企业，依法实施关闭破产，运用股份转让、资产拍卖等市场机制，推动闲置、低效、无效及不良资产退出。
4.解除挂靠一批。对已完成改制、国有股份已全部退出的企业，解除挂靠。党组织关系全部移交属地管理，促使其成为独立的非公有经济主体。
（三）设立政府投资引导基金。建立国有资本市场化补充机制，探索将财政预算安排、国有资本经营预算收入以及产业引导基金等集中进来，设立政府投资引导母基金，授权国有投资运营公司统一经营管理。母基金根据投资方向，引导国有资本、社保资金、银行资金、私募股权基金等各类资本参与，形成若干产业投资基金。各产业投资基金，按照“国有资本引导、社会资本参与、市场机制运作、专业机构管理”的原则，重点投向战略性新兴产业及公共服务、生态环保、科技创新等领域，持续不断地为国有企业补充资本金。
四、有序发展混合所有制经济
（一）稳步推进国有企业混合所有制改革。着眼促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，鼓励非国有资本投资主体，通过出资入股、收购股权、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合，实现国有企业投资主体多元化，促进国有资本与非国有资本融合，推动国有经济与非国有经济共同发展。国有企业混合所有制改革要因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。依法依规、严格程序、公开公正，切实保护混合所有制企业出资人的产权权益，杜绝国有资产流失。
（二）探索实行混合所有制企业员工持股。坚持试点先行，探索混合所有制企业员工持股的条件、比例、人员范围、股权流转和管理等，在取得经验基础上稳妥有序推进，建立激励约束长效机制。优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。完善相关政策，健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送。
五、加快完善现代企业制度
（一）推进公司制股份制改革。根据不同企业的功能定位，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。商业类国有企业原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入各类投资者实现股权多元化，并着力推进国有企业整体上市或核心业务资产上市。对处于自然垄断行业的国有独资企业，积极引入其他国有资本实行股权多元化，具备条件的可以推行投资主体多元化，也可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。
（二）健全公司法人治理结构。以加强董事会建设为重点，建立健全股东（大）会、董事会、监事会和经理层相互独立、各司其职的制度体系，形成权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，实现规范的公司治理。切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权。加强董事会内部的制衡约束，改进董事会和董事评价办法，强化对董事的考评和管理，对重大决策失误负有直接责任的要及时调整或解聘，并依法追究责任。
（三）健全国有企业领导人员管理制度。理顺国有企业领导人员管理体制，建立分类分层管理制度。上级党组织和国有资产监管机构按照管理权限，加强对国有企业领导人员管理，根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，合理增加市场化选聘比例。推行企业经理层成员任期制和契约化管理，严格任期管理和目标考核。探索建立国有企业领导人员与机关事业单位人员交流机制，改善国有企业管理人员队伍结构，培养一批适应市场经济发展的企业家队伍。
(四)深化国有企业内部制度改革。建立健全企业员工市场化公开招聘和各类管理人员竞争上岗制度，依法规范企业用工管理，建立以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，形成企业员工能进能出、管理人员能上能下的合理流动机制。建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，合理拉开收入分配差距，建立收入能增能减、有效激励的分配制度。国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。职业经理人实行市场化薪酬分配机制。健全与激励机制相对应的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。严格规范国有企业负责人履职待遇和业务支出。
六、强化监督防止国有资产流失
（一）强化企业内部监督。企业集团要建立监事会、审计、纪检监察及法律、财务等部门监督工作体系，健全内部监督制度和内控机制，强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的监督。建立企业内部审计机构向董事会负责的工作机制。落实企业内部监事会对董事、经理和其他高级管理人员的监督。发挥企业总会计师、总法律顾问的作用，加强对企业重大决策和重要经营活动的财务、法律审核把关。健全党组织参与重大决策机制，强化党组织对企业领导人员履职行为的监督。大力推进企（厂）务公开，健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，加强企业职工民主监督。
（二）健全外部监督机制。进一步加强出资人监督，健全国有企业规划投资、产权管理、业绩考核、选人用人、薪酬分配等规范国有资本运作的制度。国有资产监管机构设立稽查办公室，负责处置和督办监督工作中发现的问题，开展国有资产重大损失调查，提出有关责任追究的意见建议。开展总会计师由履行出资人职责机构委派的试点工作，强化出资人对企业重大财务事项的监督。完善监事会体制机制，健全外派监事会制度。完善国有资本审计监督体系和审计制度，审计费用纳入财政预算。加强监督检查，加大监督执纪问责力度，狠抓对存在问题的整改落实。建立外派监事会和审计、纪检监察“三位一体”的监督工作机制，提高监督效能。
（三）加强社会监督。完善国有资产和国有企业信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，依法依规、及时准确披露国有资本整体运营、企业国有资产保值增值、经营业绩考核和监督检查情况及国有企业公司治理、财务状况、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企。认真处理人民群众关于国有资产流失等问题的来信、来访和检举，及时回应社会关切。整合监督力量，充分发挥人大监督、政协监督、媒体舆论监督与群众监督作用，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。
（四）严格责任追究。建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，建立完善重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等配套制度，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。建立健全企业国有资产监督问责机制，对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任，视不同情形给予纪律处分或行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
七、加强和改进党对国有企业的领导
（一）充分发挥国有企业党组织政治核心作用。坚持加强党的领导和完善公司治理相统一，将党建工作总体要求纳入企业章程，明确企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。在国有企业改革中，坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展，保证党组织工作机构健全、党务工作者队伍稳定、党组织和党员作用得到有效发挥。坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，经理层成员与党组织领导班子成员适度交叉任职；董事长、总经理原则上分设，党组织书记、董事长一般由一人担任。国有企业党组织要履行从严管党治党责任，健全党建工作责任制。加强国有企业基层党组织建设和党员队伍建设，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用、共产党员先锋模范作用。加强企业党组织对群众工作的领导，发挥好工会、共青团等群团组织的作用。
（二）加强国有企业领导班子和人才队伍建设。根据国有企业规模、效益等因素，合理确定并从严掌握领导班子职数，优化国有企业领导班子结构，建立精干高效的企业领导班子。强化党组织在企业领导人员选拔任用、培养教育、管理监督中的责任，支持董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权，坚决防止和整治选人用人中的不正之风。加强对国有企业领导人员的日常监督管理和综合考核评价，及时调整不胜任、不称职的领导人员，切实解决企业领导人员能上不能下的问题。加强企业家队伍建设，提升企业家素质，壮大企业家队伍，发挥企业家作用。实施人才强企战略，建立国有企业集聚人才的体制机制，建设与国有企业创新发展相适应的人才队伍。
（三）切实落实国有企业党风廉政建设“两个责任”。国有企业党委要切实履行好主体责任，纪委要履行好监督责任。加强党性教育、法治教育、警示教育，引导国有企业领导人员坚定理想信念，自觉践行“三严三实”要求，正确履职行权。建立责任追究制度，与企业考核等挂钩，实行“一案双查”。推动国有企业纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。坚持运用“四种形态”，强化监督执纪问责，完善党风廉政建设制度体系，认真落实中央八项规定，坚决反对“四风”，努力构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。
八、深化国有企业改革的保障措施
（一）切实加强组织领导。各级党委和政府要统一思想，提高认识，以高度的政治责任感和历史使命感，切实履行对国有企业改革的领导责任。完善市国有企业改革组织领导机构和决策机制。市国有企业改革领导组负责研究制定全市国有企业改革的相关政策和工作方案，分解任务，细化责任，督促检查落实，协调解决改革中的重大问题。领导组办公室负责市属国有企业改革的日常工作，及时研究解决改革中的问题，指导审定企业改革方案，协调有关部门落实改革措施。全市各有关部门要密切沟通协调，主动支持配合，形成推进国有企业改革发展的合力。
（二）完善相关配套政策。梳理完善国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面的优惠政策。建立国有企业改制重组成本分担机制，设立国有企业改革稳定发展资金，专项用于必需的改革成本。完善国有企业退出相关政策，依法妥善解决富余人员安置、劳动关系调整、社会保险关系接续等问题，维护职工合法权益。采取分离移交、重组改制、关闭撤销等方式，剥离国有企业职工家属区“三供一业”和所办医院、学校、社区等公共服务机构。继续推进厂办大集体改革，对国有企业退休人员实施社会化管理，依法妥善解决国有企业历史遗留问题，确保省城社会大局和谐稳定。
（三）营造改革创新良好氛围。认真抓好宣传和舆论引导工作，大力宣传中央和省市关于全面深化国有企业改革的方针政策，宣传改革的典型案例和经验，营造有利于国有企业改革的良好舆论环境，努力争取社会各界的理解和支持。探索建立容错机制，在全市上下营造鼓励探索、善待挫折、激励成功、宽容失误的良好氛围。
太原市人民政府
2016年5月25日
（此件公开发布）
扫描二维码 关注我们
打印
关闭