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太原市人民政府关于印发太原市城市公立医院综合改革实施方案的通知
并政发〔2015〕43号
各县（市、区）人民政府，市直各委、局、办，各有关单位：
现将《太原市城市公立医院综合改革实施方案》印发给你们，请认真组织实施。
太原市人民政府
2015年11月30日
（此件公开发布）
太原市城市公立医院综合改革实施方案
为更好解决人民群众看病就医问题，根据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》（国办发〔2015〕38号），结合我市实际，制定本实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想
以党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神为指导，按照国家、省深化医药卫生体制改革的总体部署，坚持问题导向和公平可及、群众受益原则，采取医保、医药、医疗三医联动措施，立足市情，省城同步，上下联动，分类指导，积极稳妥推进城市公立医院综合改革，着力解决人民群众看病就医问题。
（二）主要目标
公立医院实行药品（中药饮片除外）零差率销售，并以此为切入点，深化公立医院综合改革。到2017年底基本实现以下目标：
1.公立医院公益性质全面体现。公立医院逐利机制基本破除，药品、医用耗材和检验检查费用占医疗收入比重明显下降，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%左右,卫生总费用与本市国民生产总值增幅相协调，公立医院门诊、住院次均费用年度增幅低于本市城市居民人均可支配收入增幅。
2.公立医院运营绩效显著提升。公立医院自主经营权得到全面落实，医疗服务质量明显提升，医疗服务流程明显优化，医疗服务安全更有保障，病床使用率、平均住院日等指标更加合理，医疗总费用不合理增长得到有效控制。
3.分级诊疗制度初步建立。初步建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。到2017年，一级及以下医疗机构就诊比例明显提高，二级医院普通门诊就诊人次上升不低于20%，三级医院普通门诊就诊人次下降不低于40%。
4.医疗服务和发展环境优化。以三级医院优质资源为核心，辐射带动周围二级、一级医院和社区卫生服务机构、乡镇卫生院，区域医疗联合体基本建立；公立医疗机构与社会办医疗机构公平竞争的医疗服务新秩序基本形成；群众看病就医更加安全方便快捷，医务人员执业环境明显改善，市民和医务人员对公立医疗机构的满意度显著提升。
（三）实施范围
太原市行政区域内政府办公立医院（省、市、区政府办医院，部门办医院）和事业单位（学校）办公立医院执行本方案。
部队医院、国有和集体企业等单位举办的公立医院，根据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》精神，参照本方案执行。
二、主要任务
(一)优化城市医疗资源配置
1.科学配置城市公立医院。编制《太原市医疗机构设置规划（2016-2020年）》，实行行政区域内公立医院市级统一规划设置。除已审批立项在建的公立医院项目外，城六区原则上不再新建公立医院。建立完善以区域医疗联合体为主体架构的新型城市医疗服务体系。迁建山西省儿童医院、太原市中心医院和太原市人民医院，增加小店区、晋源区优质医疗资源配置；充实万柏林区、尖草坪区、古交市、清徐县、阳曲县、娄烦县医疗资源，扩大优质资源覆盖面；对优质医疗资源密集的迎泽区、杏花岭区，重点提升省人民医院、山医大一院、山医大二院、山西省肿瘤医院急危重症救治等核心服务能力。推进部分一级、二级医院向中医医院、康复、肿瘤、儿科、老年病等专科医院或社区卫生服务机构转型发展。严格控制公立医院建设标准和大型医用设备配置数量，公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。（牵头部门：卫生计生；配合部门：发改、财政、住建、国土、规划等）
2.明确城市公立医院功能定位。三级医院主要从事急危重症、疑难杂症、罕见疾病诊断治疗，结合临床实践开展医学教育和临床科研工作，向下级医疗机构转诊与之服务能力相匹配的患者；二级医院主要承担常见病、多发病和较疑难病症诊疗工作，抢救和上转急危重症患者、下转与基层医疗机构服务能力相当的患者；基层医疗机构（含一级医院）主要实施常见病、多发病诊疗服务和为上级医疗机构转诊的术后康复、慢性病和恢复期患者提供医疗服务，为首诊患者提供连续转诊服务。各级医疗机构根据功能定位，明确本机构临床能诊治的疾病和双向转诊疾病病种范围，报同级卫生计生部门核定，并向社会公布。各级公立医院均应承担公共卫生服务、自然灾害和突发公共卫生事件医疗救治、基层医疗卫生机构人员培训指导等公益性任务。（卫生计生部门负责）
3.健全多元化基本医疗供给机制。深入推进医疗市场开放发展，促进公平竞争。支持公立医院与社会资本合作，探索混合所有制医院有效实现方式。引导社会力量参与医疗服务模式改革和医疗资源结构调整，支持社会力量办医向专科化、品牌化、规模化和高端化发展，满足人民群众多层次医疗服务需求。到2017年，社会力量办医床位数和服务量占比力争达到全市的20%以上。（卫生计生、人社部门分别负责）
（二）推进公立医院管理体制改革
1.建立统一高效的政府办医体制。分级组建由政府分管领导任主任、有关部门组成的公立医院管理委员会（简称医管会），履行同级政府办医职能，负责同级政府办公立医院项目实施、财政投入、运行监管等重大决策；负责本行政区域内公立医院规划发展、绩效考核、运行监管等。医管会下设公立医院管理委员会办公室（简称医管办），承担管理委员会日常工作。政府各相关部门按照各自职责制定支持公立医院发展的财政补助、医疗保险等政策措施、标准规范。（牵头部门：卫生计生；配合部门：编办、财政、人社、教育、民政等）
2.推进公立医院政事分开改革。逐步取消公立医院行政级别，促进不同级别医院按照专业化管理要求依法治理。探索建立公立医院法人治理结构，落实公立医院独立法人地位，推进公立医院所有权与经营权分离，赋予医院经营决策、人事管理、内部分配和运营管理自主权。建立健全公立医院内部决策和制约机制，确保重大事项实施、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用（“三重一大”）集体决策制度落实。（牵头部门：编办；配合部门：卫生计生、财政、人社、教育、民政等）
（三）深化公立医院运行机制改革
1.破除“以药补医”机制。积极探索多种有效方式改革以药补医机制，取消药品加成（中药饮片除外）。将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等，建立科学合理的补偿机制。取消药品加成减少的合理收入，本着总量平移原则，公立医院举办主体补助15%，通过调整医疗技术服务收费标准补偿80%，医院加强核算、节约运行成本负担5%。对医院药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。采取综合措施切断医院和医务人员与药品间的利益链，完善医药费用管控制度，严格控制医药费用不合理增长。采取总量控制、结构调整的办法，改变公立医院收入结构，提高业务收入中技术劳务性收入比重，降低药品和卫生材料收入比重，确保公立医院良性运行和发展。（牵头部门：卫生计生；配合部门：发改、财政、人社等）
2.完善政府投资和财政补助机制。各级政府加大对医疗卫生事业的财政投入力度，切实保障公立医院基本建设和大型设备购置、儿科等重点学科发展、高端人才引进、符合国家规定的离退休人员费用、信息化建设、政策性亏损补贴等投入到位。加强对医院预算的管理，健全以事定费、购买服务、专项补助相结合的财政补助机制。完善基本医疗服务财政补助细则，由财政部门根据同级医管会对公立医院的基本医疗服务数量、手术难度、病床周转率、转诊量、科研水平、患者满意度及行政岗位与医疗护理岗位比等指标考核结果核定补助经费并动态调整。实施“三无人员”（无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人）医疗救助制度。（牵头部门：财政；配合部门：编办、发改、卫生计生、人社、民政等）
3.平稳有序推进医疗服务价格调整。在保证公立医院良性运行、财政投入不减少、医保基金可承受、群众整体医疗负担不增加的前提下，降低药品、医用耗材费用，取消药品加成，规范医疗行为，腾出调价空间后，按照总量控制、结构调整原则，理顺医疗服务价格，合理提高诊查、手术、护理、中医等体现医务人员技术劳务价值的服务收费和床位价格，降低大型医用设备检查治疗价格和检验价格。逐步理顺不同级别医疗机构之间、各医疗服务项目之间的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制，原则上每两年评估一次，适时进行调整。改革价格形成机制，逐步减少按项目定价的医疗服务数量，探索实施按病种、服务单元等多种定价收费方式。公立医院由政府投资购置的大型设备，按扣除折旧后的成本制定检查价格；对符合规划及相关政策规定的贷款或集资购置的大型设备，由政府按扣除折旧后的价格回购，回购有困难的限期降低检查价格。对调整后的医疗服务价格目录，医保、新农合按规定纳入支付范围。建立价格监测和预警机制，加大对价格垄断和欺诈等违法违规行为的查处力度，防范价格异动。（卫生计生、发改、人社等部门分别负责）
4.深化公立医院人事制度综合配套改革。按照中央和我省分类推进事业单位改革有关精神，依据公立医院功能定位、建设规模、服务数量等，在2012年底各级事业编制总量内，合理核定公立医院编制总量。实行聘用制度和岗位管理制度，以事定岗、按岗聘用，人员由身份管理向岗位管理转变。探索创新公立医院机构编制管理方式,逐步建立省、市、区分级动态调整机制。各级机构编制部门根据城市公立医院发展需要，研究探索本级公立医院编制动态调整的办法和意见，并报省机构编制部门审核备案。统筹考虑编制内外人员在岗位设置、收入分配、职称评定、养老保险、管理使用等方面待遇。探索制定符合医疗卫生行业特点的公立医院绩效工资总量核定办法，以岗定薪、同岗同酬。健全与岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度等要素为核心的内部考核机制，将考核结果与医务人员岗位聘用、个人薪酬挂钩。落实公立医院用人自主权，对紧缺和高层次人才，可按规定由医院采取考察方式公开招聘。探索医师执业注册和管理方式改革，逐步放开医师执业地点限制，实行医师多点执业知情报备制度和区域注册制度。鼓励符合条件的公立医疗机构医务人员非工作时间到基层医疗机构兼职。（编办、财政、人社、卫生计生等部门分别负责）
（四）构建完善分级诊疗体系
1.加快区域医疗联合体建设。省城三甲综合医院至少选择一个县（市、区）以提升县（市、区）级医院及基层医疗卫生服务能力为导向，建立紧密帮扶型区域医疗联合体。医疗联合体内各医疗机构间实行分级诊疗、双向转诊和医疗卫生专业技术人员双向柔性流动。（卫生计生部门负责）
2.推进优质医疗资源下沉。完善城市公立医院对基层医疗卫生机构的对口支援制度，实现市域内优质医疗资源全覆盖。继续深化城市公立医院优质医疗资源与社区卫生服务机构共享工程，切实提升社区卫生服务机构管理、技术和服务能力；继续深化“千医千村牵手”工程，切实提高乡村医生队伍素质；建立城市公立医院向县、乡（镇）轮换派驻骨干医师制度，加强对农村基层医疗卫生机构的技术帮扶和人员培训。省城三级公立医院要选派不低于注册数3%、二级医院选派不低于注册数2%的医疗管理和技术人员到医联体内（或下级）医疗机构常态工作，下派人员中高级职称不得低于80%，下派期间其在原单位的职务、工资、奖金、福利等待遇不变，并可参与受援单位医疗服务收入结余部分分配，受援单位负责为其提供必要的工作与生活保障。（卫生计生部门负责）
3.完善分级诊疗模式。完善分级分片转诊工作规范，建立全市统一的双向转诊平台，制定常见病种出入院标准、双向转诊标准和费用标准，出台转诊病人优先接诊、优先检查、优先住院等政策，健全医疗机构为转诊病人提供连续服务制度，实现不同级别和类别医疗机构之间有序转诊。通过调整医保支付、财政补助政策，逐步减少三级医院普通门诊就诊人次，引导患者到二级医院及基层医疗机构首诊。逐步增加二级以上城市公立医院通过基层医疗卫生机构和全科医生预约诊疗、转诊服务号源。实行住院按病种分级诊疗制度，分级诊疗病种数不少于200种，城六区病种费用标准保持一致，县（市）可根据当地经济情况适当微调。鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗机构实施治疗。推动“医养融合”发展，支持全科医生承接慢性病和康复期患者管理和指导服务，引导公立医院、基层医疗机构、康复医疗机构建立慢性病患者、康复期患者持续性医疗服务分工协作机制，促进形成急慢分治格局。（牵头部门：卫生计生、人社；配合部门：财政、发改等）
4.建立全科医学服务体系。探索建立全科医生培训和认证制度。到2017年，全市培养1500名通过认证的全科医生。推进基层全科医生签约服务，实行向全科医生购买基本医疗服务制度，为居民提供健康咨询与管理、疾病初级诊疗、转诊转介服务。全市二级以上医院设置全科医学组织协调部门和全科医疗科，负责医院与基层医疗机构之间的转诊工作，三级以上医院承担全科医师规范化培训任务。（牵头部门：卫生计生；配合部门：财政等）
5.充实基层医疗卫生机构编制人员。各县（市、区）政府本着民生优先原则，按照核定的编制逐步配齐基层医疗卫生机构人员。2017年底前，全市县级公立医院正式工作人员数量达到编制数的85%以上，乡镇卫生院、政府办社区卫生服务机构正式工作人员数量达到编制数的80%以上，确保卫技人才队伍稳定、结构合理，能够担负起为人民群众提供基本医疗和基本公共卫生服务的责任。（各县〔市、区〕政府负责）
(五）深化医保支付制度改革
1.完善与分级诊疗相适应的医保政策。充分发挥医保基金的杠杆作用，对不同类别与级别医疗机构实施差别支付，注重向基层倾斜。对符合规定的转诊住院患者，医保统筹基金起付线可从患者在首诊医疗机构住院治疗之日起连续计算。对分级诊疗病种在县域内实行按病种定额付费，提高报销比例；对患者自行要求外转治疗或越级就诊（急危重症等特殊人群除外），且属于分级诊疗病种的，按分级诊疗有关政策实行差别化支付。对不按规定推进医联体建设和选派医疗卫生专业技术人员到基层医疗卫生机构常态化工作，分级诊疗、双向转诊制度执行达不到规定指标的医疗机构，卫生计生与医保部门应实施重点监管，医保和新农合经办机构对医疗机构分级诊疗开展情况,纳入下一年度医保付费总额控制考核内容。具体办法由人社、卫生计生部门制定。（牵头部门：人社、卫生计生；配合部门：财政等）
2.推进医保付费总额控制与按病种、按人头等相结合的复合付费方式改革。扩大按病种付费病种数和覆盖面，到2016年底，实行按病种付费的病种不少于200个。探索制定将新农合资金按总额预付给医联体三级医疗机构政策，调动其开展分级诊疗的主动性和积极性，促进医联体内各级医疗机构建立有效分工协作机制。推进基本医疗保险信息化管理建设，探索实施按疾病诊断相关组(DRGs)付费方式，提升按病种付费精细化管理水平。探索建立辖区内人群发病率降低新农合基金奖励制度，鼓励医联体上级医院带动下级医院开展健康教育、疾病预防和干预工作，降低人群自然发病率。（牵头部门：卫生计生、人社；配合部门：发改等）
3.完善医疗费用监测监控机制。建立医疗保险经办机构与医疗机构之间公开透明的谈判协商机制和风险分担机制，将控制医疗成本由对医疗机构服务监管延伸至对医务人员医疗服务行为、服务质量的监管，并与个人收入挂钩，调动其控费积极性。利用信息化手段，健全医保、新农合对医疗机构和医务人员用药、检查、高值医用耗材使用等行为的监督。对日间手术、远程会诊和符合规定条件的医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术纳入医保支付范围，鼓励提供和使用中医药服务。（牵头部门：人社、卫生计生；配合部门：财政、发改等）
4.健全医疗保障机制。推进基本医保、大病保险、医疗救助、商业健康保险等保障制度衔接。实现新农合大病保险市级统筹，同步推进新农合管理市级统筹。将儿童先天性心脏病等重大疾病按病种付费纳入支付方式改革，先执行基本医保报销政策，再按大病保险有关规定予以报销。实现职工医保、城镇居民医保、新农合三种医疗保险政策范围内住院费用支付比例均达到75%，缩小与实际住院费用支付比例间的差距。建立价格调整对个人支付影响较大的特殊病种保障机制，确保重大疾病患者个人医疗费用负担不增长。（牵头部门：人社、卫生计生；配合部门：财政、民政等）
（六）推进公立医院监管方式改革
1.实行全行业监管。整合政府相关部门对公立医院的监管职能，统一划归卫生计生部门实行全行业管理。政府相关部门创新管理方式，从直接管理公立医院转为政策法规、行业规划、标准规范制定和监督指导。建立完善机构、人员、技术、设备准入和退出机制，按照“谁审批、谁监管”原则，加强医疗服务质量和医疗安全监管。（牵头部门：卫生计生；配合部门：编办）
2.建立完善公立医院绩效考核评价体系。建立以功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等为主要指标的公立医院运营管理考核评价体系。考核结果向社会公开，并与公立医院财政补助、医保支付、工资总额以及领导班子薪酬、任免、奖惩等挂钩。2016年底，建立数字化公立医院运营综合监管系统，通过信息化手段实时掌握医院人、财、物等资源配置情况和业务运营等数据，实现对其运营管理情况的动态化、常态化监测和评估。探索实施公立医院绩效考核第三方评价机制，强化社会监督。（牵头部门：卫生计生；配合部门：各级医管会成员单位等）
3.制定完善公立医院财务监管制度。建立公立医院财政补助绩效评估制度，落实三级医院设立总会计师制度，加强对公立医院经济运行和财务活动的会计监督、审计监督。推进全面预算管理、全成本核算制度，促进医院调整收支结构，降低资源消耗性支出，保证国有资产增值，增强公立医院可持续发展能力。（牵头部门：财政；配合部门：编办、卫生计生等）
4.加快区域医疗卫生信息平台建设。建立区域人口健康信息平台，动态更新标准化电子健康档案与电子病历数据库，逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同、信息共享，推动建立医疗行业综合监管、科学决策、精细服务新模式。依靠大数据支撑，推广在线医疗卫生服务新模式，应用手机APP、社会保障卡、居民健康卡等客户终端，为居民提供方便可及的健康咨询、医疗查询、预约诊疗、转诊等服务。逐步建立医疗机构和医务人员诚信激励和失信惩戒体系。（牵头部门：卫生计生；配合部门：人社、食药监等）
5.加强公立医院人才队伍建设。全面实施住院医师规范化培训，实现住院医师由单位培养模式向社会化培养模式的转变。公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师，上岗前需到住院医师规范化培训基地培训。充分调动医学院校积极性，扩大全科及儿科、精神科等急需紧缺专业培训规模；加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设；加强继续医学教育，创新教育模式及管理方法，探索建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的人才培养评价体系。（卫生计生部门负责）
（七）推进药品供应保障制度改革
1.完善基本药物制度。卫生计生部门加强基本药物招标、配送管理，保障基层医疗卫生机构用药需要。加强基层医疗卫生机构与上级医院药品采购和使用衔接。在国家基本药物目录和省级增补基本药物目录范围外，允许使用不超过10%的医保（新农合）目录内非基本药物中标产品。各医疗机构加强药品临床使用管理，加大处方点评力度，确保合理用药。（牵头部门：卫生计生；配合部门：人社、食药监等）
2.完善药品器械医用耗材阳光采购机制。完善公立医院药品器械医用耗材采购制度，按照质量优先、价格合理原则，“招采合一、量价挂钩”，以市级行政区域为单位，在省级药品器械医用耗材集中采购平台上二次议价采购，进一步降低药品器械医用耗材虚高价格，为医疗服务价格调整腾出空间。实行药品器械医用耗材价格公示制度，在统一信息平台公开各公立医院每一品规药品器械医用耗材采购价格。在保障医疗质量的前提下，优先采购和使用国产器械和医用耗材。（卫生计生部门负责）
3.完善药品医用耗材供应保障制度。加强药品质量安全监管，严格市场准入和药品注册审批，保障药品质量安全。推进医药分开，患者可凭处方自主选择在医院门诊药房或零售药店购药。实行处方负面清单管理，建立处方点评制度，有效控制抗菌药物不合理使用，强化对激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药使用的干预，促进临床合理用药。实行药品医用耗材集中配送制度，加强配送行为监管，严禁垄断经营和网下采购配送药品医用耗材。建立严格的药品医用耗材采购及配送诚信记录制度和市场退出机制。（卫生计生部门负责）
三、保障措施
（一）强化组织领导。成立以市政府主要领导为组长，分管副市长为副组长，由市编办、发改、民政、财政、人社、卫生计生、食药监、规划、法制等部门参加的城市公立医院改革工作领导小组，负责改革工作的统筹规划、方案制定、风险评估、组织协调。明确改革的路线图、时间表，把握好改革重点任务、优先顺序、推进方式，做到科学测算、分类施策、务实操作。建立完善省、市各级各类公立医院改革联动机制，加强政策指导和监督检查，确保省城公立医院改革步调一致、协同推进。
（二）依法确权履职。各级政府及相关部门切实加强法律法规和相关政策梳理研读，创新管理方式，切实做好权力下放和承接工作，落实公立医院经营、用人、分配等自主权，依法履行好对公立医院的监督指导职能。
（三）严格落实责任。将改革任务纳入全市深化改革目标责任书，细化分工，落实责任。市卫生计生委牵头制定总体方案，指导公立医院落实综合改革措施，强化医疗服务行业监管，牵头对实施改革的效果进行测算和评估；市发改委负责制定本市部分医疗服务价格调整方案并报批；市财政局负责制定完善并落实市直公立医院财政补助实施方案，加强财政资金使用管理，提高资金使用效益；市人力资源和社会保障局负责制定人事分配制度改革实施方案及取消药品加成后调整的医疗技术服务价格纳入医保支付实施工作；其他相关部门结合行业特点，按照工作职责密切配合，确保改革顺利推进。
（四）加强考核评估。市医改办制定太原市城市公立医院综合改革考核评估体系，建立督导、考核、评估、问责机制，及时分析评估城市公立医院改革进展情况、取得成效、存在的主要问题，针对性的研究解决问题的办法，及时对改革中出现的偏差进行校正。同时，建立改革情况定期上报和通报制度，对改革进展滞后的单位在全市范围内予以通报并严格问责。
（五）加强宣传引导。大力宣传和解读改革的政策措施，合理引导社会舆论和群众预期，凝聚共识、增强信心，营造改革的良好氛围。做好医务人员宣传动员工作，发掘宣传先进典型，使广大医务人员正确认识改革，积极参与改革，发挥改革主力军作用。开展对相关部门领导干部和公立医院管理者的政策培训，提高政策水平和执行力，认真推广应用改革进程中取得的经验，确保改革顺利推进。
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