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济南市人民政府办公厅关于规范政府性债务管理的意见
济政办发〔2014〕13号
各县（市）、区人民政府，市政府各部门：
为进一步完善政府性债务管理机制，有效防范和化解政府性债务风险，促进经济社会持续健康发展，根据我市关于深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，全面深化改革的部署要求，现就规范政府性债务管理提出如下意见。
一、充分认识规范政府性债务管理的重要性
政府性债务，是指相关债务主体因公益性项目建设，直接借入、拖欠或依法提供担保、回购等信用支持形成的，以及在其他特定情况下需由政府偿还的各类债务（含国内债务和国外债务）。近年来，我市适度利用政府性债务资金，有效缓解了经济社会发展资金供需矛盾，在支持重大项目建设、提升城市综合服务功能、改善民生等方面发挥了积极作用。随着政府性债务规模逐年扩大，政府性债务借、用、还等环节管理逐步呈现出一些不到位、不规范问题，如不能及时规范运作、加强管理，将直接影响财政平稳运行和经济社会健康发展。各级各有关部门要充分认识加强政府性债务管理的重要性和紧迫性，牢固树立信用意识和风险防范意识，完善管理机制，强化工作措施，切实做好政府性债务管理工作。
二、明确基本原则
（一）统一领导，分级负责。全市政府性债务管理工作由市政府统一领导，各县（市）区政府（含济南高新区管委会，下同）负责本级政府性债务管理。财政部门对政府性债务实行统一归口管理。
（二）总量控制，分类管理。市政府对全市、市本级和各县（市）区政府性债务实行总量限额控制，乡镇政府（街道办事处）举借政府性债务，由县（市）区政府统筹安排和管理。根据偿还责任和还款资金来源不同，对政府性债务实施分类管理。
（三）指标预警，动态监管。综合运用债务余额、债务率、偿债率等定量指标，对政府性债务进行风险预警。依托地方政府性债务管理系统，构建全市政府性债务管理立体化信息平台，动态监控政府性债务运行。
三、落实管理责任
（一）落实政府主管责任。市、县（市）区政府为本级政府性债务管理责任主体，严格按照国家有关规定科学决策政府举债事项，其主要领导为政府性债务管理第一负责人。要建立完善政府性债务管理工作领导机制，统筹做好政府性债务管理工作，落实相关审核、监管、预警等措施。
（二）落实部门监管责任。市财政部门负责研究拟定全市及本级政府性债务管理相关政策、制度等，做好政府性债务日常统计分析、动态管理和风险评估、预警，提出全市及本级政府性债务年度规模控制意见，编制全市年度政府性债务收支计划，检查指导县（市）区政府性债务管理工作等。同时，会同有关部门制定我市政府性债务管理具体办法和措施。发改、监察、城乡建设、审计等部门要各负其责，与财政部门密切配合，共同做好政府性债务监管工作。
（三）落实债务主体责任。政府性债务主体包括直接债务主体和间接债务主体。市、县（市）区政府有关部门、经费补助事业单位、投融资平台公司、社会团体等政府性债务主体属于直接债务主体；市政公用企业以及经批准使用国外债务的各类企业等政府性债务主体属于间接债务主体。政府性债务主体负责加强债务项目管理，落实还债资金来源并及时组织偿还，同时，应主动接受人大、政协监督和财政、审计、监察等部门监管。
四、规范举借规则
（一）债务规模总量控制。每年末，市财政部门根据全市经济社会发展需要，结合全市综合财力、偿债能力和上级财政部门下达的年度政府性债务率及控制总额，提出下一年度全市、市本级和各县（市）区政府性债务率及年末债务控制总额，报市政府批准后下达。市各债务主体主管部门和各县（市）区在下达限额内确定本部门和本级政府年度新增政府性债务规模，并分解下达到各债务主体。各债务主体要严格按计划使用政府性债务。
政府性债务率和综合财力的确定，要严格按照上级财政部门统一制定的规则计算。
（二）债务收支计划管理。制定政府性债务年度收支计划应当根据本级政府建设需要和承受能力，充分考虑地方经济社会发展状况和政府可支配财力，并逐步将政府性债务收支计划纳入同级人代会审议范围。
政府性债务年度收支计划由市本级各债务主体主管部门和各县（市）区编制的债务主体年度政府性债务收支计划组成，包括举借、偿还和期末债务余额控制计划等内容，由财政部门负责审核、汇总和编制，履行有关法定程序后，批复下达相关债务主体主管部门。根据政府性债务偿债资金来源情况，政府性债务年度收支计划分为财政性债务预算和融资性债务计划。各债务主体必须严格执行已批复下达的年度政府性债务收支计划，不得擅自变更，需要调整的，应按规定程序审批。未列入政府性债务年度收支计划和未经政府批准的政府性债务建设项目，不得进行招投标和开工建设。
（三）严禁擅自举借和违规担保行为。除法律法规和国家另有规定外，政府性债务主体不得擅自举借政府性债务；直接债务主体不得向国内银行业金融机构以外的单位及个人举借政府性债务，不得为其他单位和企业融资提供保证，不得出具担保函、承诺函等直接或变相担保协议，不得以机关、事业单位国有资产提供抵押或质押，不得有其他违法违规担保承诺行为。
五、强化使用监管
（一）明确债务资金用途。政府性债务资金仅限用于难以吸引社会投资的公益性项目建设，并严格按规定用途使用，不得用于经常性支出、非公益性政府项目等竞争性项目建设。
（二）专账管理债务资金。政府性债务资金实行专账核算和管理。各用债主体应根据政府性债务年度收支计划，合理筹措和安排使用政府性债务资金，提高资金使用效益，降低政府性债务成本。政府性债务资金要严格与项目对应，其使用应符合有关法律法规规定，专款专用，专账核算，并接受财政、审计部门监督。
（三）规范债务项目决算审核和绩效评价。政府性债务主体应向财政部门报送年度财务决算，政府性债务资金使用情况应在财务决算说明书中单独列示；要及时办理政府性债务项目竣工决算，并在决算批复后20日内向财政部门提交项目决算和政府性债务资金使用情况报告。财政部门要建立政府性债务项目绩效评价制度，对政府性债务资金使用情况和实施效果进行绩效评价。
（四）建立动态监管和定期报告制度。财政部门要建立统一的政府性债务管理系统，对政府性债务实行实时监控与动态管理。认真做好政府性债务统计分析工作，对政府性债务规模、结构、变化趋势和风险程度等进行综合评价，采取财政监督、绩效评价等方式对政府性债务资金使用加强监督检查，定期向本级政府和上级财政部门报送季度及年度债务统计报表、债务分析评价报告等。
各债务主体要高度重视政府性债务统计工作，切实做好账务登记和会计核算，及时填报债务数据并确保准确。录入政府性债务管理系统的数据不得随意删减变更。凡不如实申报政府性债务数据的，要按照有关规定追究相关责任人的责任。
六、完善偿还机制
（一）明确偿债责任主体。按照谁举借、谁使用、谁偿还的原则，确定政府性债务主体责任。政府性债务主体法定代表人和分管财务工作的负责人为偿债责任人，同级政府分管领导为偿债责任监督人。
（二）妥善处理存量债务。对未按期偿还的政府性债务，有关主管部门要督促债务主体制定还款方案，落实资金，明确期限，尽快化解存量债务风险。债务主体有能力偿还政府性债务却未在限期内偿还的，财政部门可暂停其举借政府性债务资格或停止拨付相关资金。原债务主体已不存在的，应区分不同性质，由其主管部门按照相关法律法规要求，落实并妥善处置债权债务。
（三）落实偿债资金来源。凡经同级人代会批准需用财政资金偿还的政府性债务，由本级财政部门分年度列入相关预算，并将该债务预算单独列示。凡需由非财政性资金偿还的政府性债务，各债务主体要严格按照财政部门下达的年度收支计划，统筹安排落实偿债资金来源，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。
七、建立风险管控体系
（一）建立偿债准备金制度。市和县（市）区政府根据年末政府性债务余额情况和未来3年应偿还的政府性债务规模、期限、结构等情况，建立政府性债务偿债准备金。偿债准备金筹措纳入当年公共财政预算和政府性基金预算，实行专账管理，主要用于归还按规定由财政负有偿还责任的政府性债务、未能及时清偿的临时垫付及清偿。使用偿债准备金必须符合相关财政法规规定，并接受审计部门监督。
（二）建立债务预警机制。市财政部门应综合运用债务余额、债务率、逾期债务率、偿债率等指标建立政府性债务预警机制，定期评价市本级及各县（市）区政府性债务风险状况。预警分为黄色、橙色和红色3个级别。对实施黄色预警的县（市）区，市财政部门将予以通报，相关债务监督责任人应督促债务责任人采取措施化解债务，及时将债务风险降到警戒线以下；对实施橙色预警的县（市）区，市财政部门不再安排新增政府性债务，由相关部门对有关责任人进行诫勉谈话；对实施红色预警的县（市）区，市财政部门暂停其政府性债务资金使用。
八、规范用债单位管理
（一）建立债务单位申报名录管理制度。市本级各债务主体主管部门及各县（市）区政府应及时将使用政府性债务的单位报送市财政部门备案，实行动态管理。未纳入用债单位名录管理的单位，不得自行举借政府性债务，财政部门不予下达政府性债务计划。
（二）分类管理政府投融资平台项目。对政府投融资平台或承担公益性项目建设的企业，本级政府可根据项目投资规模和效益情况，安排拨付一定比例的资本金、优质资产或还本付息资金。
政府投融资平台承建非公益性项目须报主管部门和同级财政部门备案，重大非公益性项目建设报本级政府审批。政府投融资平台承建非公益性项目，原则上应由其项目公司单独运作，不得挪用政府性债务资金；承建非公益性项目建设确需银行贷款的，由金融机构按商业化原则履行审批程序，审慎评估决策；确需发行企业债等信用支持的，由相关部门按规定审批。对投融资平台非公益性项目建设债务，政府仅以出资额为限承担有限责任。
（三）完善政府投融资平台法人治理结构。政府投融资平台或承担公益性项目建设的企业，必须严格执行相关规定，做实资本金，规范土地登记与管理，不得将学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入。政府授权履行出资人职责的主管部门，要督促投融资平台依法完善法人治理结构，健全董事和监事派出制度，加强对政府性债务借、用、还等环节及国有资产、高管薪酬、资金财务等方面监管，建立完善项目投资、资产处置等审批制度，切实提高政府投融资平台运行效率，确保国有资产保值增值。
九、加强组织领导
各级要高度重视政府性债务管理工作，建立领导机制，完善政策措施，保障工作落实。有关部门要各负其责，密切配合，共同做好政府性债务管理和监督检查工作，有效防范和化解财政金融风险。组织部门负责建立对相关偿债责任人和监督责任人的诫勉谈话机制；财政部门负责政府性债务日常管理，做好政府性债务预算和收支计划管理、统计分析、绩效评价和风险监控等工作；发改部门负责政府性债务项目审批立项，参与政府性债务运行监管和风险控制，对未落实偿债来源的项目不予立项；审计部门负责对政府性债务资金借、用、还实施全过程审计监督；有关主管部门负责本部门政府性债务项目审核、建设及财务监管。要健全政府性债务管理责任追究制度，将政府性债务率等综合指标纳入全市科学发展综合考核体系，并将政府性债务管理工作纳入领导干部任期内经济责任审计范围。对违规举债或提供担保、虚报项目、骗取政府性债务资金、未按规定用途使用政府性债务资金、不依法履行偿债义务、造成财政性资金损失等违法违纪行为，要依法依规追究相关单位及责任人的经济、法律责任。
济南市人民政府办公厅
2014年7月30日
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