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济南市人民政府办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的实施意见
济政办发〔2011〕26号
各县（市）、区人民政府，市政府各部门：
为确保国家基本药物制度顺利实施和基层医疗卫生机构健康发展，调动基层医疗机构和医务人员积极性，根据《山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发〔2010〕62号文件建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的实施意见》（鲁政办发〔2011〕12号）精神，经市政府同意，现就建立健全基层医疗卫生机构补偿机制提出以下实施意见：
一、总体要求
在实施基本药物制度的政府直接办基层医疗卫生机构，按照保障机构有效运行和健康发展、保障医务人员合理待遇的原则落实补偿政策，提高城乡公共卫生服务和基本医疗服务能力，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。
（一）加快综合改革，促进全面发展。加快推进基层医疗卫生机构管理体制、人事制度、分配制度、保障与补偿机制等综合改革，建立既能体现公益性、又能调动积极性的新体制、新机制，促进基层医疗卫生事业全面健康发展。
（二）完善投入政策，实施多方补偿。明确主体补偿渠道，积极探索其他补偿渠道，通过建立多方投入格局，不断完善基层医疗卫生机构投入政策，为基本药物制度顺利实施提供有力保障。
（三）加大政府投入，落实财力保障。在确保政府卫生投入总量不减少的前提下，逐步增加对基层医疗卫生机构的投入。注重盘活存量，用好增量，统筹整合，优化配置，充分发挥政府补偿资金的激励引导作用，促进综合改革有序衔接、整体联动。
（四）转变体制机制，注重工作实效。实行各级政府直接补助和购买服务等多种投入方式，既要考虑基层医疗卫生机构正常运转需要，更要注重强化绩效考核，建立以考核结果为导向的政府补助资金分配机制，推动基层医疗卫生服务体制机制的转变和服务水平的提高。
二、建立完善以政府投入为主、稳定长效的多渠道补偿机制
实施基本药物制度后，政府直接举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构的人员支出和业务支出等运行成本，通过服务收费和政府补助等渠道补偿。基本医疗服务主要通过医疗保障付费和个人付费补偿；基本公共卫生服务通过政府建立的城乡基本公共卫生服务经费保障机制补偿；经常性收支差额由政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法补助。各县（市）区要按照核定的编制人员数和服务工作量，参照当地事业单位工作人员平均工资水平核定工资总额。政府负责其直接举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构按国家规定核定的基本建设经费、设备购置经费、人员经费和其承担公共卫生服务的业务经费。按扣除政府补助后的服务成本制定医疗服务价格，体现医疗服务合理成本和技术劳务价值，并逐步调整到位。按上述原则补偿后出现的经常性收支差额，由政府进行绩效考核后予以补助。
（一）全面落实专项补助经费。政府直接举办的基层医疗卫生机构基本建设（含房屋租赁）和设备购置等发展建设支出，由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排。2011年起，各级政府进一步提高基本公共卫生服务人均经费标准，建立稳定的经费保障机制。卫生、财政部门要健全绩效考核机制，根据服务数量和质量等绩效将基本公共卫生服务经费及时足额拨付到基层医疗卫生机构；要通过推行政府购买服务等方式，促进基层医疗卫生机构积极开展公共卫生服务，努力增加公共卫生服务收入。基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置任务由政府按照服务成本核定补助。基层医疗卫生机构人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘所需支出，由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。
（二）合理调整收费项目标准和医保支付政策。调整基层医疗卫生机构收费项目，将现有的挂号费、诊查费、注射费（含静脉输液费，不含药品费）以及药事服务成本合并为一般诊疗费，不再单设药事服务费，合并项目内容根据国家和省具体要求确定。一般诊疗费的收费标准可在原来分项收费标准总和的基础上适当调整，并在不增加群众现有个人负担的前提下，合理确定医保支付比例。按照分步实施的原则，对已实施基本药物制度以及开展基本医保门诊统筹的基层医疗卫生机构，根据现行价格管理政策和省物价局、卫生厅、财政厅、人力资源社会保障厅制定的指导意见，在规范医疗服务项目和诊疗流程的基础上，依照公益性、成本补偿性原则，参考全省平均水平，制定一般诊疗费收费标准。对实行一般诊疗费收费项目的地区，由市卫生、人力资源社会保障和财政等部门综合考虑各县（市）区医保基金承受能力等因素，合理确定基层医疗卫生机构的医保支付政策，并按规定及时支付。基层医疗卫生机构其他服务仍按现有项目和标准收费。对已合并到一般诊疗费里的原收费项目，不得再另行收费或变相收费。卫生、人力资源社会保障、物价等相关部门要制定具体监管措施，加强对基层医疗卫生机构一般诊疗费执行情况的监督检查，依法查处违反价格政策行为，防止基层医疗卫生机构重复收费、分解处方多收费。基层医疗卫生机构要建立医疗服务价格公示制度，设立固定公示栏，并按规定实时更新。
（三）全面落实经常性收支差额补助。落实政府专项补助和调整医疗服务收费后，基层医疗卫生机构的经常性收入仍不足以弥补经常性支出的差额部分，由政府在年度预算中足额安排，根据综合绩效考核情况，实行先预拨后结算，并建立起稳定的补助渠道和长效补助机制。各县（市）区要根据政府卫生投入政策，结合本地实际制定经常性收支核定和差额补助的具体办法。有条件的地方可以探索实行收支两条线，基本医疗服务等收入全额上缴，开展基本医疗和基本公共卫生服务所需的经常性支出由政府核定并全额安排。
同时，各级要通过建立绩效考核、补偿适度、激励约束的管理机制，促进基层医疗卫生机构充分发挥服务职能，增加医疗服务收入，提高自我发展能力。
三、深化基层医疗卫生机构综合改革
要进一步强化政府职责，完善财政保障机制，进一步体现基层医疗卫生机构的公益性质，突出重点，积极稳妥推进基层医疗卫生机构综合改革。
（一）明确机构职责和功能定位。基层医疗卫生机构主要提供基本公共卫生服务和基本医疗服务，其诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配备要与其功能定位相适应。根据国家和省制定的指导意见，明确基层医疗卫生机构的功能和服务范围。对服务能力已经超出基本医疗服务和基本公共卫生服务的基层医疗卫生机构，特别是服务人口较多、服务能力已经达到二级医院标准的乡镇卫生院，可根据其地理位置、发展规模、现有卫生资源和居民卫生服务需求等，在确保完成其承担的基本医疗和基本公共卫生服务任务的基础上，将其转为公立医院，或将其超出功能定位的资源整合到县级医院；也可以对其承担的基本医疗服务和基本公共卫生服务采取购买服务的方式进行补偿。鼓励基层医疗卫生机构提供中医药等适宜技术和服务。
（二）完善机构编制管理和人事分配制度。要加强基层医疗卫生机构人员编制管理。对已实施国家基本药物制度的政府直接举办的乡镇卫生院和社区卫生服务机构，要以县（市）区为单位核定编制总量，由县级机构编制部门会同卫生行政部门结合实际工作量，实行统筹安排、动态调整。要指导基层医疗卫生机构根据事业单位岗位设置管理的政策规定，在核定的人员编制内，按照科学合理、精简效能的原则进行岗位设置；基层医疗卫生机构人员按照岗位任职条件与要求竞聘上岗，实行合同管理；基层医疗卫生机构新进人员除国家政策规定使用其他方法选拔任用外，均要按照有关规定实行公开招聘。对超编人员和竞聘上岗后的未聘人员，按照鼓励竞争、促进流动、提高素质的要求，由县（市）区根据实际制定具体政策，妥善安置，相关费用由县（市）区政府按国家有关规定统筹研究解决。同时，加快基层医疗卫生事业单位实施绩效工资进度，完善相关政策办法，确保实施基本药物制度的基层医疗卫生机构绩效工资制度同步落实到位。
（三）充分发挥医保促进作用。积极推进基本医保门诊统筹，将一般诊疗费纳入支付范围，参保人员在基层医疗卫生机构符合规定的就诊费用，其报销比例要明显高于在非基层医疗卫生机构就诊费用的报销比例，进一步引导群众到基层医疗卫生机构就医。大力推进医保付费方式改革，积极探索按人头付费、按病种付费、总额预付等付费方式，引导基层医疗卫生机构合理控制医疗费用，努力提高服务质量。
（四）完善基层医疗卫生机构考核和激励机制。按照市里制定的基层医疗卫生机构绩效考核办法，根据管理绩效、基本医疗和基本公共卫生服务的数量和质量、服务对象满意度、居民健康状况改善等指标对基层医疗卫生机构进行综合量化考核，并将考核结果与资金安排和拨付挂钩。对绩效考核差的扣减资金安排，对绩效考核好的给予适当奖励。要督促、指导基层医疗卫生机构加强收支管理，严格成本核算和控制。
（五）坚持多劳多得和优绩优酬原则，充分调动医务人员积极性。实施基本药物制度后，要保障基层医务人员合理收入水平不降低。要指导基层医疗卫生机构坚持多劳多得、优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的工作人员倾斜，适当拉开收入差距；建立以岗位责任和绩效为基础、以服务数量和质量以及服务对象满意度为核心的考核和激励制度，并将考核结果与实施绩效工资制度、人员竞聘上岗紧密结合。各县（市）区制定人员分流、竞聘上岗等相关政策时要充分听取基层医疗卫生机构工作人员的意见。要向基层医务人员提供更多的培养培训机会，对长期在基层工作的卫生技术人员在职称评审、待遇政策等方面给予适当倾斜，及时帮助解决实际困难。要加强政策宣传，使广大医务人员理解、支持和积极参与基层医疗卫生机构改革。
四、加大对乡村医生多渠道补助的力度
卫生部门要在核定村卫生室承担公共卫生服务项目、服务人口数量的能力的基础上，安排一定比例的基本公共卫生服务工作量由村卫生室承担。对村卫生室主要通过政府购买服务的方式进行合理补助。村卫生室承担的基本公共卫生服务所需经费，按照政府购买服务、绩效考核、以考定补的原则，从基本公共卫生服务人均经费中按不超过30%的比例统筹安排。新农合定点村卫生室开展基本医疗服务应收取的诊疗费用要全部纳入新农合报销范围，报销比例按统筹地区规定的村级定点医疗机构门诊报销比例执行，有条件的地方可适当提高报销比例。要积极将符合条件的乡村医生纳入城乡居民社会养老保险范围。鼓励各地在房屋建设、设备购置以及人员培训等方面对省、市统一规划的村卫生室给予一定扶持，并采取多种形式对乡村医生进行补助。各县（市）区要将全市统一规划并实施乡村一体化管理、承担基本医疗和基本公共卫生服务任务的村卫生室纳入基本药物制度实施范围，并落实补偿政策。对非政府直接举办的基层医疗卫生机构的补偿，仍按现行有关规定执行，要通过政府购买服务等方式对其承担的公共卫生服务给予合理补助，并将其中符合条件的机构纳入医保定点范围，执行与政府直接举办基层医疗卫生机构相同的医保支付和报销政策。
五、建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的保障措施
（一）加强领导，分级负责。各级各有关部门要把建立健全基层医疗卫生机构补偿机制作为实施基本药物制度和基层医疗卫生机构综合改革的关键环节抓紧落实，将政府补助资金纳入财政预算，足额安排基建支出计划，及时调整医疗服务收费项目和医保支付政策，尽快建立起规范、稳定、长效的基层医疗卫生机构补偿机制。各县（市）区要在本实施意见的基础上，结合本地实际制定基层医疗卫生机构补偿具体办法，并分别报市医改办、财政局、卫生局、人力资源社会保障局、物价局备案。
（二）完善机制，落实责任。各县（市）区要按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法，建立健全基层医疗卫生机构补偿机制，保障基层医疗卫生机构正常运行和医务人员合理待遇水平。各级政府要在年初预算中足额安排应由本级财政负担的补助资金，并按照先预拨后结算的方式及时下达补助资金。政府直接举办的基层医疗卫生机构的经费投入责任，主要由县（市）区政府承担，要将实施基本药物制度的政府直接举办基层医疗卫生机构按照规定核定的编制内人员基本工资、津贴补贴、业务经费等基本支出优先纳入县（市）区基本财力保障范围。市政府相关职能部门要强化统筹县（市）区协调发展的责任，综合考虑市、县级财政和各项医保基金承受能力，按照规定合理确定医疗服务收费项目和标准，切实加大对县（市）区的补助力度。对省级以上财政安排的“以奖代补”专项补助资金，市里将综合考虑各县（市）区制度实施、综合改革、服务人口、人均财力等因素进行分配，支持实施基本药物制度。
（三）加强督查，分类指导。市医改办要会同财政、卫生、人力资源社会保障等部门加强对各县（市）区工作的检查指导，定期进行考核，及时总结经验，不断完善政策。各县（市）区要及时将贯彻落实本意见的情况报送市医改办。
济南市人民政府办公厅
二O一一年八月十八日
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