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邢台市人民政府办公室
印发关于推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知
邢政办字〔2017〕45号
各县（市、区）人民政府，开发区、大曹庄管委会，市政府各部门：
《关于推进医疗联合体建设和发展的实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。
邢台市人民政府办公室
2017年8月31日
关于推进医疗联合体建设和发展的实施方案
为贯彻落实《河北省人民政府办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见》（冀政办字〔2017〕85号）精神，推动医疗卫生工作重心下移、优质医疗资源下沉，进一步优化医疗资源结构布局，提升基层医疗卫生服务能力，促进分级诊疗制度实施，结合我市实际，制定本实施方案。
一、指导思想
按照国家和省深化医药卫生体制改革总体部署，结合我市实际，全面启动多种形式医疗联合体（以下简称医联体）建设，不断提高医疗资源的总体配置效率和利用效率，促进医疗卫生工作重心下移和资源下沉，提升基层服务能力。逐步建立不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作模式，进一步推进分级诊疗制度建设，实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变。
二、基本原则
（一）政府主导，稳步推进。坚持政府主导，中西医并重，以城市和县域为重点，根据区域医疗资源结构布局和群众健康需求，兼顾既往合作基础，以点促面、先易后难，稳步推进。
（二）坚持公益，明确责任。落实政府办医主体责任，维护和保障基本医疗卫生事业公益性。明确各种形式医联体功能、医联体成员单位责权利关系和有关部门职责，在医联体内部建立责任共担和利益分配机制，理顺双向转诊流程，最大限度方便患者就医。
（三）创新机制，夯实基础。聚焦慢性病防治管理和贫困大病患者救治两项重点任务，创新机制，逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面存在的壁垒和障碍。提高基层首诊率，提高二、三级医院患者下转率，强化基层医疗机构居民健康“守门人”能力，增强群众就医获得感。
（四）便民惠民，群众受益。加强信息化建设，发挥中医药优势，推动医联体建设与慢性病防治管理、贫困大病患者救治、基本公共卫生服务的有效衔接，助力打赢健康脱贫攻坚战。
三、工作目标
2017年，基本搭建医联体制度框架，全面启动多种形式的医联体建设工作。2017年9月底前，各县（市、区）和市直及驻市三级医院出台医联体建设实施方案。2017年底前，市卫生计生、发展改革（物价）、人力资源社会保障等部门出台配套政策文件，上下联动、分工协作机制基本形成；10个贫困县县级医院全部纳入医联体建设；探索对紧密型医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种方式，引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作和转诊机制。
2018年，进一步完善管理机制，扩大以三级医院为牵头单位的医联体数量和规模；着力推进以县乡一体化为重点的县域医疗共同体（以下简称医共体）建设，50%以上的县（市）建立医共体；围绕提高专科重大疾病救治能力，扩大专科（专病）联盟，形成3-5个区域特色专科中心；以助推贫困县脱贫攻坚为重点，建立1-2个远程医疗协作网。
到2020年，全市各级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体建设，市内多种形式的医联体实现全覆盖，形成较为完善的医联体政策体系，使医联体成为服务、责任、利益、管理共同体，为建立分级诊疗制度奠定坚实基础。
四、主要任务
（一）组建多种形式的医联体。结合分级诊疗制度建设实际，按照因地制宜、分类指导的原则，充分考虑地域分布、功能定位、服务能力、工作基础等因素，充分发挥各级各类医疗资源作用，探索组建多种形式的医联体，推动优质医疗资源向基层和边远贫困地区流动。鼓励社会办医疗机构参与医联体建设。
1.组建城市医疗集团。由三级医院为牵头医院，以管理、技术、人才、信息等为切入点，通过托管或联合县级医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心等医疗卫生机构组建城市医疗集团。2017年，组建1-2家城市医疗集团，以邢台市人民医院为试点，组建邢台市人民医院医疗集团，在医疗集团内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、上下转诊、健康管理等为纽带进行合作；到2020年，城市医疗集团发挥引领作用，集团内形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的双向转诊机制。
2.组建城市“1+X”医联体。在市区内，由三级医院或能力较强的二级医院为主体单位，联合区域内区级医院、社区卫生服务机构、护理院、专业康复机构，以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、上下转诊、健康管理等为重点进行合作，组建人财物统一管理的紧密型医联体，或以技术支持、双向转诊为重点的松散型医联体。2017年，组织5所市级医院与桥西区辖区内10家乡镇卫生院和社区卫生服务中心成立5个医联体；到2020年，市区内所有公立医院和政府办基层医疗卫生机构基本参与医联体建设。
3.组建城市与农村之间“1+X”或“1+1”医联体。以三级医院或能力较强的二级医院为主体单位，在现有对口支援基础上，组建多种形式医联体，主体单位可向县级医院或乡镇卫生院派驻管理和专家团队，重点提升服务能力与水平。2017年，启动城市与农村之间组建“1+X”或“1+1”医联体建设工作；到2020年，全部城市公立医院基本与市域内所有县级医院和乡镇卫生院组建“1+X”或“1+1”医联体。
4.组建县域内医共体。由县级政府主导，以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础，在保证财政补偿政策和政府投入渠道不变的前提下，组建紧密型或松散型医联体，形成县、乡、村三级医疗卫生机构分工协作机制，整体提高县域医疗资源的配置和使用效率，构建三级联动的县域医疗服务体系。2017年，巨鹿县、威县、邢台县、沙河市、内丘县、任县组建县域医共体；到2020年，全市所有县（市）基本完成县域医共体建设工作。
5.组建市域内专科（专病）联盟和跨区域专科联盟。以三级医院或能力较强的二级医院为主体单位，充分发挥医院专科优势，在市域内组建中医、肿瘤、心脑血管、妇产科、儿科、骨科、肾病、糖尿病等特色专科联盟。以河北省眼科医院为主导，联合省内眼专科（专病）医院或医疗机构相应眼专科，组建省内眼专科（专病）联盟。充分发挥国家级和省级重点专科（学科）带动作用以及临床医学研究中心及其协同网络作用，以专科（专病）协作为纽带，补位发展，提高专科重大疾病的救治能力，探索建立专科疾病分级诊疗模式。2017年，组建4-6个市域内专科联盟，启动跨区域眼专科联盟组建工作；到2020年，市域内和跨区域专科联盟基本组建完成。
6.组建远程医疗协作网。依托邢台市远程医疗中心，由三级医院牵头，应用“互联网+”技术，为基层、边远和欠发达地区医疗卫生机构提供远程医疗、教学、培训、转诊等服务，最大限度提高优质医疗资源的可及性和利用效率。2017年，启动远程医疗协作网筹建工作，成立邢台市远程医疗中心；到2020年，远程医疗协作网基本覆盖全市所有县（市、区）。
（二）建立医联体组织架构，明确医联体主体单位和成员单位功能定位。在医院层面探索成立医联体理事会，制定章程，明确责任、权利和义务，完善医疗质量管理、双向转诊、绩效考核、收入结算与分配等制度。主体单位负责医联体日常运行管理，对成员单位进行管理指导、技术帮扶、质量控制和人员培训，做好成员单位疑难危重患者的会诊和上转救治。成员单位承担常见病、多发病的诊疗和慢性病管理工作，做好医联体内上级医疗机构稳定期和康复期患者的下转治疗。
（三）建立医联体内分工协作和管理机制。医联体内要统筹医疗、信息、设备、药品、专科技术等资源，主体单位针对成员单位需求，通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作、人员交流等形式，推广临床路径、诊疗指南、新技术、新项目，普及中西医基层适宜技术和慢性病防治技术。在统一质控标准、确保医疗安全的前提下，推进医联体内检验检查结果互认。鼓励医联体内建立医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、后勤服务中心等优质资源共享平台，满足医联体内各成员单位需求。各医联体主体单位要成立转诊转院会诊专家组，对内部上、下转诊和外部转诊患者进行把关，并加强同医疗保险经办机构沟通，促进合作共赢。医联体理事会要建立运行考核机制，确保医联体规范运行。
（四）建立医联体内分级诊疗机制。医联体要根据疾病分级诊疗的标准和规范，结合实际，制定内部双向转诊标准，建立转诊转院备案制度，重点畅通向下转诊通道。医联体各成员单位要定期公布医疗服务信息，有序引导患者到基层首诊。医联体内基层医疗卫生机构要落实首诊负责制，对符合上转条件的患者按规定程序引导、协助转诊。
（五）推进家庭医生签约服务。加强全科医生培养。在医联体内加快推进家庭医生签约服务，优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等重点人群，以及高血压、糖尿病、结核病等慢性疾病和严重精神障碍患者等。2017年底前，将所有建档立卡贫困人口纳入签约服务范围。规范签约服务收费，需医保基金支付的签约医生或团队所在医疗机构应纳入医疗保险定点协议管理。探索对部分慢性病签约患者提供不超过2个月用药量的长处方服务，有条件的可通过延伸处方、集中配送等形式加强基层和上级医院用药衔接，方便转诊患者就近就医取药。
（六）完善卫生信息化平台建设。积极探索“互联网+医疗”服务，利用互联网技术，推动分级诊疗信息平台和远程医疗平台建设，充分整合区域医疗资源，实现电子健康档案和电子病历的连续记录和信息共享，优化转诊流程，简化转诊手续，实现医联体成员单位之间在线快速转诊。建立完善远程医疗收费和支付政策，促进远程医疗服务可持续发展。
（七）推行医联体内先诊疗后付费。贯彻落实《邢台市县域内住院患者先诊疗后付费工作方案》要求，在县域医共体内率先实施先诊疗后付费。积极探索城市与农村之间“1+X”或“1+1”医联体内转诊参保贫困患者先诊疗后付费工作，通过基本医保、大病保险、大病救助等渠道，有效改善参保贫困患者就医体验。
五、保障措施
（一）推进医保支付方式改革。探索医联体内部支付方式改革，开展日间手术试点、接续性医疗、护理服务等，探索医疗保险经办机构与医疗卫生机构的协商谈判机制；鼓励紧密型医联体或县域医共体试点推行医保费用“总额管理、结余奖励、超支分担”机制，统筹考虑医疗服务费用水平和医保基金支付能力，合理确定结算总额，打包给紧密型医联体或县域医共体。年度清算时如有结余，可拿出一定比例奖励给紧密型医联体或县域医共体，原则用于医联体内部基层医疗卫生机构的业务发展、自主分配和提高医务人员待遇等。具体管理细则由试点地区卫生计生部门、人力资源社会保障部门制定。对不能实现人财物统一管理的紧密型医联体，探索通过支付方式改革等，推动医联体内部形成责任、管理和利益等关系相对紧密的共同体。
建立完善考核办法和内部激励约束机制，促进医疗机构规范诊疗行为，控制医疗成本。将符合规定的中医药适宜诊疗技术纳入城镇职工、城乡居民医保支付范围。认真执行门诊统筹政策和一般诊疗费政策，合理拉开不同等级医疗机构就诊报销比例，报销政策明显向基层和中医机构就诊患者倾斜，可将中医院的医保报销起付线执行与当地同级综合医院下浮一级的标准。上转患者实行累计起付线政策，按规定比例报销，下转住院患者不再另设基层住院起付线。对符合规定的通过家庭医生转诊的住院患者，免除转诊转院医保备案手续，降低住院起付线，提高报销比例，具体标准由统筹地区确定。
（二）完善人事制度。创新人事管理制度，完善与医联体相适应的人事招聘、考核奖惩、职称晋升等办法，鼓励医联体主体单位和成员单位医务人员退休后到成员单位继续服务。在县域医共体推行县域内统筹使用乡镇卫生院人员编制，由县级人力资源社会保障部门会同卫生计生部门，按规定程序招聘专业技术人员，充实到乡镇卫生院工作。进一步鼓励县级医院人员轮流到基层服务，对到乡镇卫生院工作一年以上的专业技术人员，在职称晋升和聘用方面给予政策倾斜。
（三）完善薪酬制度。按照《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，医联体在保障单位正常运转和事业可持续发展的前提下，按照规定程序自主申报绩效工资总量，在核定的绩效工资总量内进行自主分配，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。完善绩效考核分配办法，实行全员绩效考核，把考核结果作为绩效工资发放的主要依据。医务人员到医联体内下级医疗机构工作，计入职称晋升前服务基层工作时间。
（四）完善财政投入政策。落实政府办医主体责任和公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制，将补助经费与医联体内各医疗机构完成的工作数量、质量和群众满意度挂钩。医联体内各医疗机构产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。各级财政部门要加大对医联体建设支持力度，配合有关部门重点支持紧密型医联体与医共体发展。
（五）完善医疗机构用药政策。制定基层医疗机构慢性病患者用药管理相关规定，进一步放宽用药种类和药量限制，满足基层就诊需求。遴选效果好、价格优、应用广的医疗机构中药制剂纳入医保支付范围。加强对各级医疗机构合理用药监管，严格控制医疗费用不合理增长。
六、组织实施
（一）加强组织领导，制定实施方案。各县（市、区）政府要加强组织领导，于2017年9月底前制定适合本地实际的医联体建设实施方案，明确建设目标、工作措施和保障机制；10月底前所有三级医院都要启动医联体建设工作；12月底前所有市级医院都要启动专科联盟建设工作；所有县市都要启动县域内医共体建设工作。各有关部门要及时完善配套措施，统筹推进医联体建设与发展。
（二）强化部门协作，创新体制机制。各有关部门要切实履行职责，加强指导和监管，以医联体建设为抓手推动现代医院管理制度建立、公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。卫生计生部门要建立医联体建设报备和监管制度，合理划分市、县（市、区）监管责任，明确医联体组织管理和分工协作制度，牵头制定相关技术文件。发展改革（物价）部门要完善医药价格政策，落实分级诊疗差别化定价措施，建立医疗服务价格动态调整机制。科技部门要会同卫生计生部门支持临床医学研究和科技成果转化，促进医联体发展。财政部门要按规定落实财政补助政策。人力资源社会保障部门要加强医保基金监管，推进基金合理支付和即时结报及异地直报，推进医保支付方式和人事制度改革，完善绩效工资分配机制。
（三）加强督查评估，建立考核机制。市卫生计生委要会同有关部门开展专题调研、专项督查，定期评估，及时总结不同模式医联体建设经验，了解工作中出现的新情况、新问题，有针对性的提出改进建议；建立医联体效果评估机制和绩效考核方法，综合评估质量、安全、效率、经济与社会效益等因素，重点考核主体单位资源下沉及基层医疗卫生机构能力提升情况，严格落实责任制和问责制，增强大医院帮扶基层卫生医疗机构的动力；严格按照既定的时间节点，明确工作目标及进度要求，建立任务台账，加强跟踪指导，强化督办落实、定期通报，确保按时保质保量完成改革任务。
（四）强化宣传培训，引导科学就医。各地要加强医联体和分级诊疗等政策培训，统一思想、形成共识。要充分发挥媒体作用，通过电视、广播、报纸、网络、微信等媒介，加大宣传力度，引导群众充分认识分级诊疗制度、家庭医生签约服务、医联体建设的重要意义，形成推动改革的社会氛围。要组织各级各类医疗卫生机构采取设立宣传栏、电子屏播放等形式，扩大健康宣传，引导患者转变就医习惯，为发挥医联体作用，实施分级诊疗奠定社会基础。
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