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银川市人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作实施方案的通知
银政发〔2016〕181号
各县（市）区人民政府，市政府各部门、直属机构：
《银川市人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施方案》已经市政府研究同意，现予以印发，请认真遵照执行。
银川市人民政府
2016年9月8日
银川市人民政府关于加强农村留守儿童
关爱保护工作实施方案
为做好我市农村留守儿童关爱保护工作，维护未成年人合法权益，建立未成年人新型社会保护体系，推动社会各界共同参与，根据《自治区人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》（宁政发〔2016〕57号）和《银川市人民政府办公厅关于印发银川市未成年人社会保护试点工作实施方案》（银政办发〔2016〕16号）的通知要求，结合我市实际，制定如下实施方案。
一、重要意义
农村留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁，无法与父母共同生活的农村未成年人。随着我市经济社会的深入发展和城镇化进程的不断推进，人们寻求更好发展的愿望更加迫切，劳动力走出乡村务工创业，成为普遍现象，一方面外出务工改善了家庭经济状况，为我市经济社会发展注入了活力；另一方面，外出务工人员因居住、就学、生活等基本条件不成熟，暂不能全部实现携带孩子共同生活，导致大量儿童留守农村，部分留守儿童缺乏有效监护和亲情关爱，家庭生活、个人成长和心理健康受到不同程度的影响。这是城乡发展不均衡、公共服务不均等、社会保障不完善等问题的深刻反映。银川市党委、政府高度重视农村留守儿童关爱保护工作，把健全农村留守儿童关爱保护体系纳入重要议事日程。各县（市）区、各有关部门积极应对新情况，开展包括农村留守儿童在内的“三留守”群体关爱保护工作，对促进留守儿童的健康成长起到了积极作用，但还存在家庭监护工作缺乏有效监督指导、关爱服务体系条块分割、救助保护机制不健全等薄弱环节，农村留守儿童关爱服务体系制度化、规范化和机制化建设亟待加强。
做好农村留守儿童关爱保护工作，关系到未成年人健康成长，关系到家庭幸福与社会和谐，关系到全面建成小康社会大局，意义重大，任务艰巨。各县（市）区人民政府、各有关部门要充分认识到加强农村留守儿童关爱保护工作的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，加大工作力度，采取有效措施，确保我市农村留守儿童得到妥善监护照料和更好的关爱保护，使他们安全无虞、生活无忧。
二、总体目标
以党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神为指导，贯彻习近平总书记系列讲话精神，按照国务院和自治区、银川市决策部署，坚持精准识别、精准界定，坚持家庭尽责、依法保护，坚持政府主导、强化监督，坚持社会参与、全民关爱，坚持因地制宜、标本兼治，建立健全新时期农村留守儿童关爱保护体系，形成“家庭、政府、社会”三位一体的关爱保护工作格局，依法优先保护未成年人权益，加大关爱保护力度，不断健全法律法规和制度机制，逐步减少儿童留守现象，确保我市农村留守儿童安全、健康、受教育等权益得到有效保障，促进健康成长和全面发展。到2020年农村留守儿童关爱保护工作体系全面建立，未成年人保护法律法规和制度体系更加健全，家庭、政府、学校尽职尽责，社会力量积极参与，强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预机制有效运行，留守儿童权益有效保护，侵害事件有效遏制，儿童成长环境更为改善、安全更有保障，儿童留守现象基本没有。
三、主要任务
（一）结合《银川市未成年人社会保护试点工作实施方案》做好我市未成年人关爱保护工作。在重点做好未成年人社会保护的基础上，适度向农村留守儿童、困境未成年人及困境未成年人所在家庭延伸。通过采取生活帮扶、医疗救助、就业帮扶、精神关爱等具体措施，使农村留守儿童、困境未成年人及其家庭困有所助、病有所医、学有所教、心理健康；坚持从源头抓起，构筑基层防线，完善纵向到底、横向到边，覆盖城乡的未成年人保护网络。加强对农村留守儿童和困境未成年人及其家庭的救助帮扶和指导监督，努力实现预防保护与解决现实问题相结合。同时结合我市实际，建立与经济社会水平相适应的未成年人社会保护体系，努力做到先行先试、分级保护、重点突破和稳步推进。
〔责任单位：市民政局、教育局、卫计委、公安局、司法局、妇联、团市委、财政局、市人力资源和社会保障局、各县（市）区政府；支持单位：市法院、检察院、国税局、地税局〕
（二）认真履行家庭监护主体责任。留守儿童监护主体责任在家庭，父母要依法履行对未成年子女的监护职责和抚养义务。外出务工人员，要尽量携带子女随行共同生活，不得让不满十六周岁的儿童脱离监护单独留守农村，暂不具备条件的，父母一方应留家照料或委托有监护能力的亲属及其他成年人代为监护。外出务工期间，因不得已委托代为监护的，父母应主动和子女沟通交流，切实掌握生活、学习、心理健康状况，做到定期探望、亲情互动、情感陪护。受委托监护人应切实负起责任，努力养护，力戒漠不关心、暴力伤害，助力留守儿童健康、阳光成长。相关部门应做到积极主动介入，切实督促指导，延伸关爱保护。父母或受委托监护人不履行监护职责的，村（居）民委员会、公安机关和有关部门要及时予以劝诫、制止，对经过劝诫仍无视监护责任，情节严重，导致留守儿童出现严重后果，公安等有关机关要依法追究责任。
〔责任单位：市民政局、教育局、卫计委、公安局、妇联、团市委，各县（市）区政府；支持单位：市法院、检察院〕
（三）有效落实政府属地监督责任。银川市确定在兴庆区、西夏区、永宁县、贺兰县设立4个农村留守儿童关爱保护工作联系点和在各县（市）区设立未成年人社会关爱保护示范点。各县（市）区、乡（镇）人民政府、相关部门和村（居）民委员会，要加强统筹督促和监督指导。各县（市）区人民政府要制定切实可行的农村留守儿童关爱保护政策措施，认真组织开展关爱保护行动，确保留守儿童关爱保护工作覆盖本行政区域内所有农村留守儿童。乡（镇）人民政府（街道办事处）和村（居）民委员会要加强对监护人的法治宣传、监护监督和指导，督促其履行监护责任，提高监护能力。村（居）民委员会要发挥党员干部入户帮扶能动性，为留守儿童提供生活及和父母联系等便利条件，主动做好定期走访、全面排查、重点核查工作，及时掌握农村留守儿童的家庭情况、监护情况、就学情况。乡（镇）人民政府要建立翔实完备的信息档案。县级民政部门及救助管理机构应根据当地实际情况，推进未成年人保护中心项目建设，设立“基层社区农村留守儿童关爱保护中心（儿童之家）”，在农村留守儿童较多的乡（镇）设立临时救助站（点），依托区域优势，借助社会专业工作和基础良好的社区，发展民间留守儿童社会工作关爱服务机构，不断健全完善未成年人社区保护网络，对乡（镇）人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会开展的监护监督等工作及时提供政策指导和技术支持。
〔责任单位：市民政局、教育局、公安局、司法局、团市委、妇联，各县（市）区政府〕
（四）加大教育行政部门和学校关爱保护力度。各县（市）区人民政府要完善控辍保学部门协调机制，建立留守儿童辍学、失学信息通报制度，督促监护人送留守适龄儿童入学并完成义务教育。教育行政部门要落实免费义务教育和教育资助政策，确保留守儿童不因贫困而失学，支持和指导学校做好劝学、返学工作；特别要支持和指导中小学学校针对留守儿童开展的心理健康教育，及早发现并纠正留守儿童心理问题和不良行为；加强对农村留守儿童相对集中学校教职人员的专题培训，着重提高班主任和宿舍管理人员关爱照料能力；会同公安机关指导和协助中小学校完善人防、物防、技防措施，加强校园安全管理，做好法治宣传和安全教育，帮助儿童增强防范不法侵害的意识、掌握预防意外伤害的安全常识。对农村初中毕业未升入普通高中就读的留守未成年人提供免费中等职业教育，提高就业技能。中小学校要落实监护随访制度，完善家庭教育指导方案，对农村留守儿童受教育情况实施全程管理，利用电话、家访、家长会等方式加强与监护人的沟通交流，了解留守儿童生活情况和思想动态，帮助监护人掌握其子女学习情况，及时实施有效监护、干预行动和保护行动早期预警，提升监护人责任意识和教育管理能力；及时了解无故旷课留守儿童情况，落实辍学学生登记、劝返复学和书面报告制度，劝返无效的，应书面报告县级教育部门和乡（镇）人民政府（街道办事处），依法采取其它必要措施；帮助农村留守儿童通过电话、视频等方式加强与父母的情感联系和亲情交流。寄宿制学校要完善教职人员值班制度，落实学生宿舍安全管理责任，丰富校园文化生活，引导寄宿学生积极参与体育、艺术、社会实践等活动。
〔责任单位：市教育局、公安局、民政局、妇联、团市委，各县（市）区政府〕
（五）充分发挥群团组织关爱服务作用。各级工会、共青团、妇联、残联、关工委等群团组织要发挥自身优势，积极为农村留守儿童提供假期日间照料、课后辅导、心理疏导等关爱服务。工会、共青团要广泛动员广大职工、团员青年、少先队员等开展多种形式的关爱服务和互助活动。共青团组织，要将农村留守儿童救助保护工作纳入12355青少年综合服务平台受理范围和志愿服务范围，运用青少年维权专家团队资源提供服务。妇联要通过政府购买家庭教育服务，整合社会力量深入社区、学校和家庭，抓住外出务工人员返乡时节，依托妇女之家、儿童之家等活动场所开展家庭教育知识宣讲，提升留守儿童家长科学育子的能力，并为农村留守儿童和其他儿童提供关爱服务。通过购买服务和社会关爱相结合，为家庭教育缺失的留守儿童提供多种方式的家庭教育服务。残联要组织开展农村留守残疾儿童康复、教育、就业培训等工作。关工委要组织动员广大老干部、老战士、老专家、老教师、老模范等离退休老同志，协同做好关爱服务工作。
〔责任单位：市总工会、团市委、妇联、残联、关工委；支持单位：市教育局、民政局〕
（六）积极动员社会力量参与。民政等部门要通过政府委托、购买服务等方式支持各类社会力量深入城乡社区、学校和家庭，开展农村留守儿童监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务。倡导和鼓励社会力量通过慈善捐赠、实施公益项目和提供服务等多种方式，广泛开展关爱帮扶活动。加快孵化培育社会工作专业服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织。充分发挥市场机制作用，支持社会组织、爱心企业依托学校、社区综合服务设施举办托管服务机构，财税部门要依法落实税费减免优惠政策。
〔责任单位：市民政局、教育局、慈善总会，各县（市）区政府；支持单位：市国税局、地税局〕
（七）完善基础工作台账。民政部门要组织协调公安机关、教育等部门和妇联组织，制定具体摸底排查工作计划，定期开展全市农村留守儿童摸底排查专项行动。推进网络化管理，督促指导乡（镇）人民政府（街道办事处）建立翔实完备的农村留守儿童信息台账，一人一档，准确掌握其数量规模、家庭情况、监护状况、身心健康状况等基本信息，实行及时更新、动态管理、精准施策，为政府部门和社会力量开展农村留守儿童关爱保护工作奠定基础、提供支持。
〔责任单位：市民政局、公安局、教育局、妇联，各县（市）区政府〕
（八）建立健全强制报告机制。学校、幼儿园、医疗机构、村（居）民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员，负有强制报告责任，发现农村留守儿童单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况的，应当在第一时间向公安机关报告，公安机关应快速介入。负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的，其上级机关、主管、纪检监察部门要严肃追责。其他公民、社会组织积极向公安机关报告的，应及时给予表扬和奖励。
〔责任单位：市教育局、卫计委、民政局、公安局，各县（市）区政府〕
（九）强化应急处置各项措施。各地要自上而下建立各级联络员制度，县乡两级要设立农村留守儿童关爱保护热线，建立健全集信息畅通、流程清晰、职责明确、及时发现、统一指挥、衔接有序、快速响应、处置有效的应急处置机制，制定留守儿童突发事件应急预案，实现信息化、精准化、规范化管理，及时公布信息、不留隐患。公安机关受理农村留守儿童独居生活报告，要第一时间出警调查，有针对性地采取应急处置措施，强制报告责任人要协助公安机关做好调查和应急处置工作。属于父母外出务工没有尽到监护职责的，在妥善安置好留守儿童后，要联系该父母立即返回，视情况进行训诫；属于监护人丧失监护能力或不履行监护责任以及已受委托监护人不履行职责的，要另行委托其它近亲属、村（居）民委员会或救助管理机构、福利机构临时监护照料，视情况依法按程序重新确定受委托监护人；属于失踪的，要按照儿童失踪快速查找机制及时开展调查。对于遭受家庭暴力的，要依法制止，必要时通知并协助当地民政部门将其安置到临时庇护场所、救助管理机构或者福利机构实施保护；对于遭受其他不法侵害、意外伤害的，要依法制止侵害行为。对于上述两种情形，要按照有关规定调查取证，协助其就医、鉴定伤情，为进一步采取干预措施、依法追究相关法律责任打下基础。公安机关要将相关情况及时通报乡（镇）人民政府（街道办事处）。
〔责任单位：市民政局、教育局、卫计委、公安局、司法局、团市委、妇联，各县（市）区政府〕
（十）做好风险评估和帮扶救助工作。以各县（市）区为单位全面建立农村留守儿童风险评估、帮扶机制。乡（镇）人民政府（街道办事处）要针对通报的农村留守儿童独居生活情况，会同民政部门、公安机关在村（居）民委员会、中小学校、医疗机构以及亲属、社会工作专业服务机构的协助下，对农村留守儿童的安全处境、监护情况、身心健康状况等进行调查评估，有针对性地安排监护指导、医疗救治、心理疏导、行为矫治、法律服务、法律援助等专业服务。对于监护人家庭经济困难且符合有关社会救助、社会福利政策的，民政及其他社会救助部门要及时纳入保障范围，做到应保尽保、应救尽救，对遭遇重大突发事件致生活陷入困境、生存面临危机的留守困境儿童实施急难救助。
〔责任单位：市民政局、公安局、教育局、卫计委、司法局，各县（市）区政府〕
（十一）做好主动加强监护干预。对实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童的父母或受委托监护人，公安机关应当给予批评教育，必要时予以治安管理处罚，情节恶劣构成犯罪的，依法立案侦查。对于监护人将农村留守儿童置于无人监管和照看状态导致其面临危险且经教育不改的，或者拒不履行监护职责六个月以上导致农村留守儿童生活无着的，或者实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童导致其身心健康严重受损的，其近亲属、村（居）民委员会、县级民政部门等有关人员或者单位要依法向人民法院申请撤销监护人资格，另行指定监护人。法院、检察院应及时受理监护人侵害留守儿童案件，依法裁定转移监护权。
〔责任单位：市公安局、民政局、教育局、司法局；支持单位：市法院、检察院〕
（十二）推动农民工家庭融入城市生活。各县（市）区人民政府要大力推进农民工市民化，为其监护照料未成年子女创造更好条件。符合落户条件的要有序推进其本人及家属落户。符合住房保障条件的要纳入保障范围，通过实物配租公共租赁住房或发放租赁补贴等方式，满足其家庭的基本居住需求。不符合上述条件的，要在生活居住、日间照料、义务教育、医疗卫生等方面提供帮助。倡导用工单位、社会组织和专业社会工作者、志愿者队伍等社会力量，为其照料未成年子女提供便利条件和更多帮助。公办义务教育学校要普遍对农民工未成年子女开放，要通过政府购买服务等方式支持农民工未成年子女接受义务教育；完善和落实符合宁夏流动人口报名条件的农民工子女参加中考、高考政策。
〔责任单位：市人力资源和社会保障局、教育局、卫计委、公安局、财政局、民政局，各县（市）区政府；支持单位：市总工会、团市委、妇联〕
（十三）为农民工返乡创业就业提供支持。大力发展县域经济，落实国务院关于支持农民工返乡创业就业的一系列政策措施，按照《自治区人民政府办公厅关于支持农民工等人员返乡创业的实施意见》（宁政办发〔2015〕164号）要求，充分发挥现有产业和资源优势，积极承接产业转移，加快发展地方优势特色产业，加强基本公共服务，制定和落实财政、金融等优惠扶持政策，落实相关税收优惠和普遍性降费政策，为农民工返乡创业就业提供便利条件。人力资源社会保障等有关部门在继续大力促进农村劳动力转移就业工作的基础上，广泛宣传农民工返乡创业就业政策，加强农村劳动力的就业创业技能培训，对有意愿就业创业的，要有针对性地推荐用工岗位信息或创业项目信息。
〔责任单位：市人力资源和社会保障局、财政局、国税局、地税局〕
四、组织保障
（一）加强组织领导，形成工作合力。银川市未成年人社会保护试点工作领导小组（银政办发〔2016〕16号）负责银川市农村留守儿童关爱保护工作，组织领导机构依照未成年人社会保护工作领导小组执行，组长由市政府分管领导担任、副组长由市政府副秘书长、市民政局局长兼任，成员为各相关职能部门负责人，办公室设在银川市未成年人救助保护中心。办公室主任由市民政局分管领导兼任，副主任由市民政局业务处室处长及救助管理站站长兼任。负责指导全市试点工作的开展，定期召开工作会议，协调处理保护工作中遇到的困难和问题。同时，建立科学、标准的基础数据统计指标体系，形成规范的目标考核、效果监督管理流程，加强对各部门保护效果落实情况的考核与监督，并对检查结果及时进行通报。
各县（市）区人民政府，相关责任部门要将农村留守儿童关爱保护工作纳入重要议事日程，建立健全政府领导，民政部门牵头，教育、公安、司法、卫生计生等部门和妇联、共青团等群团组织参加的农村留守儿童关爱保护工作领导机制，及时研究解决工作中的重大问题。民政部门要根据2016年上半年开展的农村留守儿童摸底排查情况的基础上抓好农村留守儿童关爱保护试点工作，依托现有信息系统完善农村留守儿童信息管理功能，健全信息报送机制。各级妇儿工委和农民工工作领导小组要将农村留守儿童关爱保护作为重要工作内容，统筹推进相关工作。各县（市）区民政、公安、教育等部门要强化责任意识，督促各地落实相关措施。要推动完善未成年人保护相关法律法规，为农村留守儿童关爱保护工作提供有力法律保障。对工作不力、不认真履职的部门上报银川市政府督查室进行问责。
（二）加强基础建设，提升保障能力。各县（市）区要将农村留守儿童关爱保护设施建设纳入城乡发展规划，加快推进标准化农村寄宿制学校建设和标准化农村留守儿童之家建设，要统筹各方资源，充分发挥政府、市场、社会的作用，逐步完善救助管理机构、福利机构场所设施，在积极争取国家支持帮助下，提高县级未成年人保护机构覆盖率，满足临时监护照料农村留守儿童的需要。加强农村寄宿制学校建设，促进寄宿制学校合理分布，满足农村留守儿童入学需求。利用现有公共服务设施开辟留守儿童之家、学校少年宫等儿童活动场所，提供必要托管服务。各级财政部门要优化和调整支出结构，多渠道筹措资金，支持做好农村留守儿童关爱保护工作。各地要积极引导社会资金投入，为农村留守儿童关爱保护工作提供更加有力的支撑。各县（市）区、各有关部门要充分整合力量，加强队伍建设，配齐配强工作人员，确保事有人干、责有人负。
（三）加强考核激励，推进工作落实。各县（市）区要建立和完善工作考核和责任追究机制，层层落实责任，压实工作任务，强化工作措施，确保工作取得实效。建立和落实县级干部包乡（镇），部门干部包村，乡（镇）干部包村组的工作责任制。对认真履责、工作落实到位、成效明显的，要按照国家有关规定予以表扬和奖励，对工作不力、措施不实、造成严重后果的，要追究责任。
（四）加强宣传引导，营造良好氛围。各县（市）区要开展形式多样的宣传教育活动，积极营造全社会关心关爱留守儿童的良好氛围，强化政府主导、全民关爱的责任意识和家庭自觉履行监护责任的法律意识。建立健全舆情监测预警和应对机制，理性引导社会舆论，及时回应社会关切，宣传报道先进典型，为全市农村留守儿童安全、健康、快乐成长营造良好的社会氛围。
各县（市）区要结合实际，根据本辖区内农村留守儿童的具体情况，研究制定有针对性地留守儿童关爱保护工作方案，并及时报告工作进展情况，银川市人民政府将适时组织开展专项督查。
附件：银川市未成年人社会保护试点工作领导小组成员名单
附件：
银川市未成年人社会保护试点工作领导
小组成员名单
组 长：李守银 市政府副市长
副 组 长：马 勇 市政府副秘书长
尤 峰 市民政局局长
成员单位：兴庆区政府、金凤区政府、西夏区政府、灵武市政府、贺兰县政府、永宁县政府、市教育局、市公安局、市司法局、市财政局、 市人社局、市卫计委，团市委、市妇联、市残联、市总工会、市关工委、市慈善总会，市国家税务局、市地方税务局，市法院、市检察院
领导小组下设办公室，办公室主任由市民政局调研员党委委员白治彪担任，副主任由银川市救助管理站站长张卫东担任。
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