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中共银川市委办公厅银川市人民政府办公厅关于印发〈关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的实施意见〉的通知
银党办〔2018〕67号
各县（市）区党委和人民政府，银川经济技术开发区、银川综合保税区、银川滨河新区（经济试验区）党工委和管委会，市委各部委，市级国家机关各部门，各人民团体，市属各企事业单位，市委巡查机构，银川中关村创新创业科技园建设服务办公室，银川丝路经济园建设服务办公室（阅海湾中央商务区服务中心）：
《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的实施意见》已经市政府第29次常务会议研究并报请十四届市委2018年第21次常委会会议同意，现予印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。
中共银川市委办公厅银川市人民政府办公厅
2018年8月14日
关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的实施意见
根据中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》、中共中央办公厅国务院办公厅《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》和民政部等16部（委）《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》，认真开展殡葬综合改革试点，结合我市实际情况，现就加强殡葬管理、提升殡仪服务、深化殡葬改革、促进殡葬事业科学发展提出如下实施意见：
一、准确把握殡葬工作面临的形势，增强推进殡葬改革的自觉性和坚定性
习近平新时代中国特色社会主义思想和“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，为我们统一思想认识，推动殡葬改革指明了方向，提供了根本遵循。殡葬工作是党和政府的重要工作，是政府公共服务的重要内容，是保障和改善民生、促进生态环境建设、继承发展优秀文化、促进社会文明进步的重要方面，是落实全面从严治党、以党风政风带动社会民风的时代要求。以节约土地、保护环境、移风易俗、减轻群众负担为宗旨的殡葬改革，破千年旧俗、树一代新风，与“五位一体”文明建设密切相关，事关国计民生和社会文明进步，党中央高度重视，社会广泛关注，群众寄予厚望，全市各级领导、各级政府、各相关部门必须当作大事抓紧抓实抓好。
近年来，特别是党的十八大以来，在各级党委、政府坚强领导下，自治区民政厅精心指导、大力支持，市政府职能部门通力协作，各级殡葬管理和服务单位艰苦奋斗，全市殡葬改革持续深入，殡葬管理不断加强，殡葬事业全面发展，生态安葬稳步推进，惠民政策广泛实施，服务设施逐步完善，殡葬公共服务体系在“保障基本”的前提下，能够满足各族群众不同层次的殡葬需求，节约土地、保护环境、移风易俗、文明节俭治丧逐渐成为社会共识。同时，我们必须清醒地认识到，随着经济社会快速发展，社会环境深刻变化，人民群众殡葬服务需求日趋多样化，全市殡葬工作面临的形势依然严竣，殡葬事业发展也存在许多矛盾和问题。主要表现在：区域发展差距较大，殡葬服务设施分布不平衡；个别地方违法占地乱埋滥葬的现象依然存在；火化率长期处于较低水平，重殓厚葬、奢侈浪费、封建迷信的丧葬陋俗有所回潮；殡葬设施实行市场化运作后，过度使用不可再生石材资源，青山白化、墓地永久化、墓位固定化、殡葬成本高、土地重复利用难的问题日渐凸显；殡葬公共服务投入不足，城市公益性和节地生态安葬设施短缺，农村公益性墓地建设与管理薄弱；殡葬法规建设相对滞后，执法队伍力量不足，监管执法不到位；一些殡葬从业人员的理念、作风、能力与承担的职责任务不相适应，服务不够规范。这些问题既反映了殡葬改革的长期性和复杂性，又说明了殡葬改革的迫切性和重要性。各县（市）区人民政府、各有关部门要认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，把“以人民为中心”同样体现到推动殡葬事业发展上，按照党中央、国务院和区、市党委的决策部署，不忘初心、牢记使命，坚持殡葬改革的基本方针不动摇，从全面深化改革、保障改善民生、促进生态文明建设的高度，充分认识新时代殡葬改革的重大意义，把人民群众的身后大事办好，不断地满足人民群众多样化殡葬服务需求。
二、以新时代中国特色社会主义思想为引领，明确殡葬改革的指导思想、基本原则和主要目标
（一）指导思想。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党的十九大精神，以“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念为引领，以统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局指引殡葬改革方向，践行自治区生态立区发展战略和银川市“绿色、高端、和谐、宜居”城市发展理念，围绕全市殡葬领域存在的突出问题，以服务群众、节约土地、保护环境、移风易俗为宗旨，以维护人民群众利益为导向，以深化殡葬改革、推广节地生态安葬为重点，着力破除体制机制障碍，着力健全殡葬服务体系，着力创新管理服务方式，着力推崇文明节俭新风，完善殡葬服务设施，规范殡葬市场秩序，健全政策激励机制，促进基本殡葬公共服务均等化，保障殡葬事业科学健康发展。
（二）基本原则。
1.以民为本、科学发展。坚持以民为本、为民解困、为民服务的宗旨，把深化殡葬改革与维护人民群众基本殡葬权益统筹兼顾，完善基本殡葬公共服务体系，实现基本殡葬公共服务均等化。开展殡葬服务形式和内容的创新，把管理和服务、改革与发展有机结合，把殡葬改革引向深入。
2.节约土地，保护环境。坚持“推行火葬，改革土葬，移风易俗、节约殡葬用地”的殡葬改革方针，通过调整扩大火葬区、推广节地生态环保葬法、倡导文明低碳祭扫等措施，努力减少对土地资源的占用，对生态环境的破坏，充分发挥殡葬改革在建设资源节约型、环境友好型社会中的重要作用。
3.党委领导，齐抓共管。党和政府是深化殡葬改革的倡导者和引领者，要充分发挥各级党委、政府在推进殡葬改革中的主导作用，加大对基本殡葬服务和基础设施建设的投入，提高政府殡葬管理和公共服务的能力和水平，进一步明确部门职责，加强部门协调，促进齐抓共管，发挥市场的调节作用，完善社会参与机制，营造社会参与氛围，利用和整合各种社会资源，形成党委领导、政府负责、民政协调、部门配合、社会参与的联动机制和工作格局。
4.城乡统筹，分类指导。坚持实事求是，一切从实际出发，全面分析研究殡葬工作存在的矛盾和问题，根据全市经济社会发展水平、城乡建设发展进程和少数民族殡葬特色，逐步破解制约我市殡葬事业科学发展的难题，坚持政策引导，因地制宜，统筹规划，疏堵结合，协调推进殡葬改革。
5.多措并举，规范管理。注重惠民殡葬政策宣传和落实力度，大力推行节地生态安葬，鼓励文明节俭的殡葬方式，加强执法执纪和宣传教育，强化殡葬服务规范和市场监管，充分发挥党员领导干部和国家公职人员的带头作用，切实保护好土地资源、矿产资源和环境资源，促进人与自然和谐相处。
（三）主要目标。
深化殡葬改革的主要目标是：编制《银川市殡葬事业发展规划》，全面落实火葬区殡葬政策，2020年底前建成银川市殡仪服务中心和公益性骨灰堂，全市火葬率提高10个百分点，骨灰节地生态安葬率达到30%以上，节地生态安葬导向基本形成；全面加强对公墓陵园的监管，市辖区经营性公墓、公益性公墓用地与国土利用总体规划衔接，逐步实现土地利用规范化；加快经营性和公益性公墓向节地生态化转型发展，逐步减少石材类墓穴建设；强化服务，不断健全便民利民的殡仪服务网络，部门联动监管长效化，殡仪服务市场秩序规范有序；农村公益性墓地监管到位，散埋乱建坟墓得到有效遏制；惠民殡葬政策体系进一步完善，文明环保节俭理念更加深入人心，厚养薄葬、速葬简葬、肃穆节俭的良好殡葬习俗得到弘扬；殡葬服务设施（殡仪馆、公墓、殡仪服务中心和祭祀站）布局更加合理，功能更加完善；逐步实现殡葬管理规范化、殡葬服务优质化、殡葬活动有序化、殡葬习俗文明化、殡葬设施现代化、殡葬祭祀环保化、公墓陵园园林化，殡葬事业发展迈上新的台阶，殡葬工作在全面深化改革、保障改善民生、促进生态文明中的重要作用得到充分发挥。
三、着力推进殡葬重点工作
（一）科学规划，健全殡葬工作机制。各县（市）区人民政府、各有关部门，要认真贯彻落实自治区人民政府办公厅《关于转发自治区民政厅国土资源厅关于进一步推进殡葬改革设立殡葬规划用地的意见》（宁政办发〔2015〕104号），以绿色殡葬、生态殡葬、惠民殡葬为方向，坚持节约土地、保护环境、移风易俗、减轻群众负担的殡葬改革基本方针，科学编制殡葬事业发展规划，把殡葬事业纳入全市城乡建设、土地利用和民政事业总体发展规划，本着尊重历史、实事求是、依法依规、妥善解决的原则，逐步规范和完善公墓用地手续，严格管理殡葬基础设施建设，依法落实火葬政策，稳步推行遗体火化、集中治丧、集中安葬，减轻群众丧葬负担，培育厚养薄葬、文明节俭办丧事的新风尚。根据全市现有公墓的规模和分布特点，市辖区殡葬规划用地的选址和设立，以现有公墓陵园为基础，总规划面积控制在2.8万亩（经营性公墓1.8万亩、公益性公墓1万亩）左右，今后二十年内，市辖区范围内不再批准建设新的公墓陵园。“十三五”期间，与土地利用规划（2016年调整完善版）相衔接，对符合土地利用总体规划的，在用地上优先安排，依法按程序办理公墓陵园用地手续，妥善解决现有公墓陵园土地利用手续不完善问题。
（二）积极推行火葬，稳步改革土葬。各县（市）区人民政府和各有关部门，紧紧围绕节约资源、保护环境、移风易俗、群众受益的改革宗旨，协调推进火葬，改革土葬，不断把殡葬改革引向深入。在改革方向上，要继续把推进火葬作为殡葬改革的重点，调整扩大火葬区，努力提高火葬率，依法推行火葬区遗体火化和骨灰集中安葬。同时，要抓好土葬改革区遗体殡殓和安葬方式的改革，统筹推进葬法改革和葬礼改革，推行在专门或合适的殡仪场所集中治丧。在安葬方式上，要突出节地生态，推动安葬方式向绿色生态可持续转型，真正把节约资源、保护环境的国策落到实处。要因地制宜分类施策，积极探索适应群众需要、体现文明进步的多种葬式葬法，通过政策的激励引领，党员干部的示范带动，基层群众组织的自我约束，殡葬服务单位的正向引导和优质服务，大力推行节俭、文明、节地、环保的殡葬祭祀形式。
1.调整扩大火葬区。经市委市政府研究同意，报请自治区人民政府批准，调整扩大火葬区范围。在火葬区范围实行土葬的不得享受丧葬补助费。采取奖补措施鼓励群众选择节地生态葬法处理逝者骨灰。
2.明确土葬改革区。灵武市暂定为倡导火葬和土葬改革区。辖区居民亡故后提倡火葬，教育党员干部要起模范带头作用。实行土葬的遗体必须葬在经批准建设的公墓陵园或农村公益性墓地，不准在公墓陵园或农村公益性墓地以外的其他地方建造坟墓，鼓励群众深埋不留坟头处理逝者遗体。违规乱埋滥葬的，不得领取丧葬费。
3.严格管理特殊遗体处理。无名无主尸体一律由当地公安和民政部门负责按规定程序进行火葬，并采取生态节地葬法安葬。对因患一类传染病死亡的，不论其民族、属地，都必须由治疗病人的医疗单位或者卫生防疫机构对尸体进行严格消毒，就近送殡仪馆立即火化；患其他传染病死亡的，应当由医疗单位将尸体严格消毒后送殡仪馆火化或者深埋。
4.提高殡仪服务能力。加大政府财政公益资金的投入，加快公益性殡葬设施建设，重点加强银川市殡仪服务中心和县（市）殡仪服务中心的建设，增强公共服务能力，为群众创造便捷的殡葬祭祀服务条件。
（三）完善惠民殡葬政策，减轻群众丧葬负担。坚持基本殡葬服务的公益属性，充分发挥公共政策对节地生态殡葬的引导作用。全面贯彻执行《银川市惠民殡葬及节地生态安葬奖励补助办法》，不断规范惠民殡葬救助流程，对殡葬服务单位的价格、收费和服务标准进行严格监管，严格落实遗体火化基本殡葬服务费减免政策，执行自治区殡葬救助办法，治理祭祀用品生产销售网点垄断经营、强买强卖等侵害群众利益的行为，维护群众合法权宜。各县（市）区要根据经济社会发展实际，制定殡葬惠民政策措施，逐步扩大惠民范围，增加惠民项目，提高惠民标准，突出对特殊困难群体的殡葬救助，简化办事程序，不断完善以惠民和节地生态为重点的殡葬政策体系。
（四）推动公墓转型发展，推广节地生态安葬。大力推动现有公墓转型发展，努力推广骨灰树葬、深埋、河葬、花坛葬、草坪葬及使用可降解骨灰盒等节地生态安葬方式，公墓陵园要逐步缩减石材使用量，降低土地硬化，控制石材墓穴的增量，消化石材墓穴的存量，缩小墓穴的占地面积。公益性公墓存量墓穴和土地，主要保障私坟散坟生态整治或公共建设迁坟使用，重点用于推行节地生态安葬。经营性公墓应按规定配建一定比例的节地生态安葬设施，尚未建设墓穴土地的30%要调整为公益性墓位和节地生态安葬用地，据此可享受公益设施用地优惠政策。民族宗教和民政部门要加强对回民公墓和农村回民公益性墓地的监管，尊重和倡导回族群众传承优良殡葬习俗，实行绿色生态安葬。采取奖励补助措施鼓励和支持殡葬服务单位建设节地生态安葬和纪念服务设施，对积极建设节地生态安葬和纪念服务设施的单位，项目完成后由民政、财政部门和殡葬管理单位进行验收审定，按其完成项目投资总额的50%予以奖励性补助，接受项目奖励补助公益金的公墓陵园，不再向实施节地生态葬的群众收取费用。至2020年末，辖区公墓陵园节地生态葬和纪念设施建成率要达到60%。鼓励各公墓陵园积极探索墓地和墓位重复利用的方式方法，倡导家庭成员采用合葬方式提高单体墓位使用率。加强对各公墓陵园生态绿化建设的督导，已建成墓区的总体平均绿化率不低于50%，生态化殡葬示范园区绿化率不低于80%。
（五）加强殡葬市场管理，维护群众合法权益。建立殡葬执法联动机制，加强联合执法，坚持部门负责、属地管理和条块结合的方式整体推动，落实“两随机一公开”制度，定期或不定期开展殡葬执法检查。建立殡葬从业单位和遗体运输车辆准入制度，健全殡葬服务单位、从业人员信息公示和殡葬服务举报投诉处理机制。按照谁主管谁负责的原则，落实公墓陵园年检，强化对公墓陵园招商引资活动的指导、评估和监督，制止返利集资、屯积炒墓等违法营销行为。加大对公墓陵园虚定墓价、打折营销、互相抵毁、恶意竞争、侵害群众殡葬权益等行为的查处。严肃整治非法殡葬中介和假冒阴阳道士扰乱殡葬服务市场行为，教育群众在丧事活动中不搞封建迷信活动。加强和完善殡葬协会等社会组织建设，鼓励引导从业人员积极开展殡葬理论研究，组织开展等级评定、职业培训、行业自律等工作，充分发挥行业协会提供服务、反映诉求、自我监督的功能。
（六）拓宽殡葬服务领域，提升殡葬服务水平。进一步拓展殡葬服务项目，丰富服务内容，创新服务方式，提高服务质量，更好地满足群众日益增长的多层次、个性化丧葬需求，推进文明治丧服务。建设市、县（市）殡仪服务中心和农村社区公益性集中守灵站点，建立和完善农村殡仪服务队、红白理事会等便民服务队伍，开展多种形式的一站式便民服务和延伸服务，对主动捐赠遗体者给予更多人文关怀。健全各类殡葬设施等级评定标准，推行殡葬行业服务规范。各公墓陵园要积极建设殡葬信息化网络和平台，完善殡葬信息化管理终端设施，力争在全区率先完成殡葬管理服务信息化和殡葬服务设施环保达标建设。
（七）巩固环境治理成果，服务生态文明建设。严格落实中央环境保护督查组对贺兰山和白芨滩国家级自然保护区的环境整治督查要求。各县（市）区人民政府、国土资源、林业、农牧、环保、民政等部门要高度重视、各司其职做好整改工作，巩固榆树沟汉民公墓环境整治成果，加强对贺兰山沿线和河东马鞍山地区散埋乱建坟墓的治理，制止乱埋滥葬行为。严格治理在公墓陵园、居民小区、街道广场等公共场合随意焚烧冥品的封建迷信陋俗，为人民群众创造天蓝、水清、地绿、景美的宜居环境。各县（市）区人民政府要切实履行本行政区划内殡葬专项整治及长效管理工作的主体责任，明确各级、各部门工作职责，充实加强工作力量，实施网格化管理。西夏区、永宁县、贺兰县要切实加强贺兰山沿线私埋乱葬的管理，兴庆区和灵武市要重点做好河东马鞍山地区私埋乱葬的整治工作，补充完善月牙湖乡和横城村迁坟区农村公益性墓地的手续，实行规范化管理。要改进执法手段和整治方式，加大检查考核力度，对不作为乱作为行为严肃查处。
（八）坚持推进移风易俗，引导文明治丧祭祀。要认真贯彻落实市委办公厅、市政府办公厅关于整治不文明祭祀行为、倡导低碳生态环保祭祀方式、禁止祭祀节点在非指定地点焚烧冥纸等祭祀用品相关政策，突出抓好每年清明节、农历七月十五、农历十月初一、冬至、除夕等传统祭祀节点的文明祭祀安全保障工作，努力形成党委领导、政府组织、部门联动、快速反应、应急保障的工作机制，确保群众祭扫活动文明、有序、祥和、安全。要教育和引导广大市民不在市区街道、公共场所停放遗体、搭建灵棚、沿街游丧、抛撒纸钱、吹吹打打治丧扰民，严禁在禁火区域燃放鞭炮、焚烧祭品，对违规行为，殡葬管理部门联合执法机构要会同社区居委会、物业公司和殡葬服务单位及时进行劝阻，对影响社会治安的治丧行为公安部门要配合执法。城市居民治丧和悼念活动，要在集中治丧殡仪服务场所内进行。农村群众治丧和悼念活动，继续推行由村民委员会或红白理事会组织的制度。大力推行鲜花祭扫、网络祭奠、家庭追思、社区公祭等现代绿色祭扫形式，引导群众逐步从注重实地实物祭扫转移到以精神传承为主，共同营造安全、环保、宜居、文明的城市环境。
（九）加强殡葬用品监管，倡导使用环保产品。经营殡葬用品，应当具有工商营业执照，不得无照经营、超范围经营或占道经营，要逐步引导群众不在殡仪馆、公墓陵园、殡仪服务中心和其他公共场所焚烧塑料花圈和殡葬用品，倡导租用殡葬服务单位提供的鲜花、花圈和其它环保祭祀用品；在殡葬服务单位进行祭祀活动，应当遵守其规定，殡葬服务单位应当低价为群众提供鲜花花圈等文明、环保的祭祀用品租赁服务，并提供书写（打印）挽联服务，保障群众丧葬活动中对花圈等丧葬祭祀用品的实际需求，引导群众以焚烧挽联的形式祭奠逝者。
四、健全领导体制和工作机制、确保改革措施落实到位
（一）加强组织领导。各级党委、政府要将深化殡葬改革列入重要议事日程，纳入绩效考核体系，成立由党委领导、政府负责、民政牵头、相关部门组成的深化殡葬改革工作机构，形成推进殡葬改革的工作机制和问责机制。主要领导要高度重视，统揽协调殡葬改革工作，重点解决殡葬改革的难点、热点问题。要进一步加大对殡葬改革的投入，将殡葬设施建设列入本级经济社会发展规划，将基本殡葬公共服务经费和殡葬事业经费纳入财政预算，建立完善殡葬事业公共投入机制，为公益性殡葬设施建设和管理、节地生态葬式葬法奖补等提供可靠保障，改善殡葬管理机构和服务单位工作条件，强化殡葬改革资金管理制度，加大监督力度，确保专款专用，提高使用效益。各乡镇、街道、城乡社区要充分发挥其独特作用，加强对违法违规建墓、乱埋滥葬、不文明治丧行为的事前预防和源头治理，努力推进全市殡葬事业健康、有序、科学发展。
（二）明确责任分工。民政部门是殡葬行业主管部门，要强化殡葬规划管理、加大工作监督和检查力度，牵头协调制定促进殡葬事业健康发展的相关政策措施，及时向政府报告殡葬事业发展的重大问题，做好涉及殡葬事务的协调工作，加强对殡葬服务单位监督管理；国土资源部门要按照国家有关法规和银川市殡葬事业发展规划，加强殡葬设施建设用地管理和土地供给，妥善解决公墓陵园用地不规范问题，防止出现新的殡葬用地违法行为；发展改革部门要将殡葬事业的发展纳入经济社会发展总体规划，支持殡葬事业发展，综合协调解决相关问题；规划部门要将殡葬设施建设纳入城乡建设总体规划，统筹安排，指导殡葬事业发展规划编制修订工作；财政部门要支持民政部门贯彻落实《银川市惠民殡葬及生态安葬奖励补助办法》，合理安排对公益性殡葬事业和节地生态安葬项目的投入，落实惠民殡葬和生态安葬奖补资金，保证及时发放；物价部门要强化殡葬服务价格指导管理，依法查处乱收费行为，制止价格欺诈和行业间的不正当竞争；市场监管部门对无照经营、制售违法违规和严重污染环境殡葬用品的经营行为要依法制止和取缔；人力资源和社会保障部门要严格执行丧葬费发放的相关规定，作好殡葬改革政策的衔接工作；林业部门要指导建设园林化花园式公墓，对殡葬设施绿化达标情况依法监管；公安部门要依法制止和查处丧事活动中的治安违法行为，指挥疏导清明节等集中祭扫期间的交通车辆；城管综合执法等部门要采取综合管理措施，引导群众不在道路、广场占道搭设灵棚和沿街焚烧冥品，及时清理祭祀垃圾；安全监管部门要依法对殡葬服务单位的安全生产工作进行监督检查；环保部门要加强殡葬服务单位的环境监管，支持殡葬单位环境保护设备更新和科技创新，加强殡葬服务单位的环境保护扶持力度。
（三）加强宣传教育。各级宣传、民政部门要大力开展深化殡葬改革的宣传工作，充分发挥新闻媒体、网络载体、社区平台作用，广泛宣传深化殡葬改革的重要性、必要性和紧迫性，积极引导群众正确认识殡葬传统文化，弘扬符合时代取向、体现社会主义核心价值观的先进殡葬文化和殡葬习俗，广泛动员人民群众理解、参与和支持殡葬改革。各级文明机关、文明单位要继续带头开展“文明祭祀、文明殡葬”活动。
（四）强化示范引领。共产党员、国家公务人员在殡葬改革中要发挥先锋模范作用，带头文明节俭办丧事、树立时代风尚，带头开展火葬和生态安葬、维护生态环境，带头文明低碳祭扫、传承先进文化，带头倡导殡葬改革、弘扬新风正气，以实际行动推进殡葬改革，用生态低碳环保绿色的殡葬祭方式，换取美丽银川的绿水青山，为银川市经济社会协调发展做出贡献。纪检监察部门要按中共中央、国务院办公厅《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》，对党员干部尤其是领导干部在丧事活动中的违规违法行为，要依纪依法严肃查处。
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