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中共银川市委办公厅银川市人民政府办公厅印发〈关于加强乡镇政府服务能力建设的实施方案〉的通知
银党办〔2017〕97号
为深入贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（中办发〔2017〕11号）和《自治区党委办公厅、人民政府办公厅印发关于加强乡镇政府服务能力建设的实施方案的通知》（宁党办〔2017〕71号）精神，加快乡镇政府职能转变，强化服务功能，健全服务机制，创新服务手段，增强服务意识，提升服务效能，着力推进全市乡镇治理体系和治理能力现代化，为实施乡村振兴战略提供坚实的基础保证，特制定本方案。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习宣传贯彻落实党的十九大精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，按照市委第十四次党代会确定的目标任务，认真践行“绿色、高端、和谐、宜居”城市发展理念，主动适应经济社会发展新要求和人民群众新期待，准确把握实现基本公共服务均等化的发展方向，不断提高基层党组织建设水平，夯实党在基层的执政基础。以增强乡镇干部宗旨意识为关键，以强化乡镇政府服务功能为重点，以优化服务资源配置为手段，以创新服务供给方式为途径，有效提升乡镇政府服务水平，切实增强人民群众的获得感和幸福感。到2020年，乡镇政府服务能力全面提升，服务内容更加丰富，服务方式更加便捷，服务体系更加完善，基本形成职能科学、运转有序、保障有力、服务高效、人民满意的乡镇政府服务管理体制机制，为在全区率先全面建成小康社会，率先开启全面建设社会主义现代化新征程提供坚强的基础保证。
二、主要任务及责任分工
（一）扩大乡镇政府服务管理权限。结合行政审批制度改革，按照依法依规、权责一致的原则，除法律法规规定必须由县级以上政府及其职能部门行使的行政强制和行政处罚措施，以及行政许可事项外，对直接面向群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项依法逐步下放到乡镇政府，重点扩大乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、环境保护、公共安全、防灾减灾、扶贫济困等方面的服务管理权限。强化乡镇政府对涉及本区域内人民群众利益的重大决策、重大项目和公共服务设施布局的参与权和建议权。县级职能部门不得随意将工作任务转嫁给乡镇政府（责任单位：市编办、法制办；配合单位：市农牧局、安监局、住建局、环保局、公安局、民政局等相关部门）。
（二）推进乡镇行政执法改革。结合行业管理领域综合执法改革和市辖区综合执法改革试点，着力推动行政执法重心向乡镇下移，探索乡镇综合执法有效形式，开展综合执法工作。对法律、法规和规章已经明确由乡镇实施，或规定可委托乡镇实施的土地管理、禁牧封育、林木管护、草原管理、安全生产、城乡环境卫生管理等领域的执法权，应切实下放到位；对未明确由乡镇实施，但与人民群众日常生产、生活直接相关的执法活动，应依法创造条件，做到执法重心下移。落实行政执法责任制，建立健全乡镇政府与县级执法部门的协作机制，强化乡镇政府在执法事项上的综合协调，以及对派驻执法机构和人员的日常管理（责任单位：市编办、法制办；配合单位：各相关部门）。
（三）统筹乡镇站所管理体制改革。乡镇事业站所可以实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制；经银川市政府批准，也可以实行以上级主管部门为主或按区域设置机构的体制。其中基层农业技术推广机构实行县（市）区主管部门派出体制，由主管部门和乡镇双重管理，以部门管理为主；其他社会管理和公共服务机构由乡镇管理。扎实推进乡镇事业站所分类改革，严格控制乡镇事业站所数量，原则上总数不得超过4个。有条件的地方要积极推行派驻涉农机构跨区域设置，扩大服务半径。根据不同类型、不同规模乡镇工作实际及经济社会发展状况，乡镇事业机构每个站、所编制控制在3-6名。加强农村经营管理体系建设，不断夯实基层农村经营管理工作基础。除机构编制专项法律法规外，上级业务部门不得以机构上下对口等要求增加乡镇站所设置和人力资源配置（责任单位：市编办）。
（四）完善综治维稳机制。落实自治区党委办公厅、政府办公厅《关于整合乡镇（街道）综治信访维稳工作资源的指导意见》（宁党办〔2017〕14号）要求，推进乡镇信访维稳工作资源有效整合，建成乡镇综治中心。将综治、信访、司法行政等工作人员和社区民警、人民调解员、禁毒专干等相关人员纳入综治中心统筹管理，综治中心主任由乡镇党委书记担任，乡镇分管领导担任综治中心副主任，派出法庭、派出所、司法所主要负责同志兼任综治中心副主任。健全“预警研判、受理分流、工作联动、管理考核”等工作机制，以乡镇综治中心建设为抓手，在乡镇建成协调有序的综治信访维稳工作联动联防联治实战化运行平台。完善首问责任制、工作例会、成员单位联席会议、专题工作协调会议、定期分析研判报告、突发事件应急处置、重大问题责任追究、督查督办、信息报告、检查考核、经费保障、人员管理等制度，建立科学高效的工作管理体系，提升工作能力和水平，推动乡镇综治信访维稳工作规范化、制度化、法治化（责任单位：市综治办；配合单位：各相关部门）。围绕创建全国民族团结进步模范市的工作部署，扎实推动民族团结进步模范乡镇创建工作。建立健全县（市）区、乡镇、村三级宗教事务管理网络，大力推行“主体在县（市）区、延伸到乡镇、落实到村、规范到点”的宗教事务管理工作模式，不断完善乡（镇）、村两级宗教工作责任制，真正形成上下联动、齐抓共管的工作机制（责任单位：市民委（宗教局）；配合单位：各相关部门、各县（市）区）。
（五）完善乡镇财政管理体制。合理划分县（市）区、乡镇财政事权和支出责任，建立财政事权和支出责任相适应的制度。结合乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支等因素，建立乡镇工作经费与乡镇经济和社会事务发展相适应的经费保障体制。各县（市）区要把乡镇服务人口、地域面积、偏远程度、实际工作量等情况，作为测算安排乡镇工作经费的重要因素，实行差别化的乡镇财政管理体制。保障乡镇受上级政府或各级业务主管部门委托承办的产业发展、民生保障、劳务输出、农田水利基本建设、植树造林、民族宗教、安全生产、计划生育、土地管理、禁牧封育、普法宣传、信访维稳、基层公共文化、党风廉政建设等专项工作所需业务经费，各县（市）区应统筹可用财力，加强资金整合，给予保障。各县（市）区政府要强化统筹所辖乡镇协调发展责任，帮助弥补乡镇财力缺口。硬化乡镇预算约束，强化预算执行，规范经费支出，严格监督管理，严禁乡镇举债，防范和化解债务风险，保持财政收支平衡。加强和规范乡镇财政国库集中支付制度改革，推进乡镇国库集中支付全覆盖（责任单位：市财政局；配合单位：各县（市）区）。
（六）强化乡镇政府公共服务职能。加快乡镇政府职能转变，着力强化公共服务职能。各县（市）区政府要以权力清单和责任清单、行政职权事项指导目录为总纲，制定乡镇政府公共服务事项指导目录清单，统一规范事项名称、项目划分，明确服务对象和工作要求，指导乡镇政府依据公共服务事项指导目录清单，强化基本公共服务职能。主要包括：巩固提高义务教育质量和水平，改善乡村教学环境，保障校园和师生安全，做好控辍保学和家庭经济困难学生教育帮扶等基本公共教育服务。推动以新型职业农民为主体的农村实用人才队伍建设，加强乡村振兴战略、城乡社区教育、职业技能培训、就业指导、创业扶持等劳动就业服务；做好基本养老保险、基本医疗保险、工伤、失业和生育保险等社会保险服务；落实扶贫开发、扶贫济困、社会救助、社会福利制度和优抚安置政策，为保障对象提供基本养老服务、残疾人基本公共服务，维护扶贫对象、农民工、“三留守”人员、困境儿童、孤儿、城乡低保群体、特困供养人员、重点优抚对象、高龄老人等特殊人群和困难群体权益（责任单位：各县（市）区；配合单位：市教育局、人社局、民政局、扶贫办、总工会、妇联、残联）；践行社会主义核心价值观，继承和弘扬中华优秀传统文化，加强对古村落、古树名木和历史文化村镇的保护和发展，健全公共文化设施网络，推动全民阅读、数字广播电视户户通、文化信息资源共享，组织开展群众文体活动等公共文化体育服务（责任单位：市委宣传部；配合单位：市文广局、体育旅游局、林业局）。乡镇政府要提供符合当地实际和人民群众需求的农业农村经济发展、农民基本经济权益保护、环境卫生、环境保护、生态建设、食品安全、社会治安、矛盾纠纷化解、扶贫济困、未成年人保护、消防安全、安全生产、农村危房改造、国防动员等公共服务，明确服务对象和服务要求（责任单位：各县（市）区；配合单位：各相关部门）。
（七）推进城乡基本公共服务一体化。按照区域覆盖、制度统筹、标准统一的要求，打破城乡界限，加快城乡公共服务一体化发展进程。以服务半径、服务人口、资源承载为基本依据，结合城镇化和人口老龄化发展趋势，统筹基本公共服务设施的空间布局，合理保留和科学完善基本公共服务设施，实现基本公共服务全覆盖。补齐贫困地区基本公共服务需要短板，保障易地搬迁移民基本公共服务需要，确保基本公共服务不留缺口（责任单位：市发改委；配合单位：各相关部门）。“十三五”期间，各县（市）区要在每个乡镇至少建成1所公办幼儿园，农村常住人口在1500人以上有需求的行政村实现学前教育资源全覆盖，中小学学校按标准完成校舍改造（责任单位：市教育局）。做好公共卫生、基本医疗、计划生育等基本医疗卫生服务，每个乡镇办好1所标准化乡镇卫生院，每个行政村办好1个标准化卫生室（责任单位：市卫计委）。加强标准化乡镇综合文化站建设，每个乡镇建有1个标准化综合文化站，到2020年实现乡镇综合文化站全面达标全覆盖；每个乡镇有3-5个全民健身站点或晨（晚）练点，建立健全乡镇社会体育指导员队伍，指导群众科学健身（责任单位：市文广局，体育旅游局）。加强中心镇、重点镇和特色小城镇的公共服务和基础设施的建设规划，促进服务资源高效配置和有效辐射（责任单位：市规划局）。完善流动人口基本公共服务制度，推动基本公共服务由户籍人口向常住人口拓展，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务；全面实行居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制（责任单位：市公安局）。推进公共服务设施和基础设施无障碍建设和改造，推行无障碍设施工程建设标准，在乡镇和村新建、改（扩）建道路、学校、医疗卫生、养老服务设施等公共场所和设施时，无障碍设施建设要同步设计、同步施工、同步验收，为全社会成员参与社会生活、获得基本公共服务创造更好条件（责任单位：市住建局，配合单位：市残联）。推进乡镇现有公共服务资源的优化整合，推动城市优质公共服务资源向农村延伸。建立健全基本公共服务标准体系，分行业、按类别制定市、县、乡三级基本公共服务标准，强化标准体系的引导约束机制，积极推进基本公共服务均等化（责任单位：市市场监管局；配合单位：各相关部门）。
（八）建立公共服务多元供给机制。完善群团组织承接乡镇政府职能的有关办法，将适合群团组织承担的乡镇服务管理职能依法转由群团组织行使（责任单位：市委组织部、总工会、共青团、妇联、残联、各县（市）区；配合单位：市编办）。健全城乡社区治理机制，深入开展“星级和谐社区”创建工作，全面做实村民代表会议制度。实施好《宁夏回族自治区城乡社区服务体系建设规划（2016-2020年）》和《银川市星级和谐社区创建工作考评方案》，不断完善城乡社区服务体系。深入开展社区、社会组织和社会工作“三社联动”，推动社会工作专业人才依托社会组织承接政府购买服务项目，推动乡镇政府加强政策辅导、注册和办公场所协助、项目运作、人才培训等工作，支持社区备案类社会组织发展（责任单位：市民政局、各县（市）区；配合单位：各相关部门）。鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作组织，扶持社会力量兴办为民服务的公益性机构和经济实体（责任单位：市农牧局、行政审批服务局）。依法建立健全公开透明的社会捐赠管理制度，鼓励和支持社会力量通过捐赠或捐助等方式参与乡镇公益事业发展，加强乡镇政府对各类服务提供主体的统筹协调和有效监管（责任单位：市民政局；配合单位：市行政审批服务局、市场监管局）。
（九）加大基本公共服务投入。优化政府投资方式，根据项目类型有针对性地安排政府投资。对市场不能有效配置的非经营性项目，以直接投资为主；对应当支持的经营性项目，可采取资本金注入的方式安排，以引导撬动为主，具体可采用企业贷款贴息、企业担保费用补贴、充实国有担保机构风险补偿金等方式安排。支持乡镇基础设施建设、公共服务项目和社会事业发展，由市、县（市）区两级安排的基础设施建设项目和其它项目，应足额安排，不得要求乡镇配套。对承担超出乡镇辖区范围提供服务的重大基础设施、社会事业项目，市、县（市）区两级要加大投入力度，并提倡和鼓励乡镇间的共建共享（责任单位：市财政局）。推动政府和社会资本合作，推进传统基础设施领域和公共服务领域PPP项目（责任单位：市发改委、财政局）。积极引导信贷资金向农村和小城镇倾斜（责任单位：市金融工作局）。各县（市）区政府要制定乡镇购买服务指导性目录，编制乡镇年度购买服务计划，加强乡镇政府购买服务投入，鼓励和引导具备法人资格的农村集体经济组织、农民专业合作组织、社会组织、公益性服务机构，以及其他经济组织和个体工商户等承接政府购买服务项目，应尽可能交由社会力量承担，由花钱养人向花钱办事转变（责任单位：市财政局、各县（市）区）。
（十）提高公共服务信息化水平。大力推广“互联网＋政务”，加快构建乡镇单点接入的政务服务平台，推进各县（市）区乡镇与民政、卫生与计划生育、教育、人社、工会、残联等部门业务系统与宁夏电子政务公共云平台、银川市政务信息共享平台的信息共享、互联互通及业务协同，在线办事入口一律接入银川网上市民大厅，逐步实现“单点登录、全网能办”，构建面向公众的一体化在线公共服务体系(责任单位：市工信局、大数据管理服务局、行政审批服务局)。依托银川网上市民大厅，推行“乡镇前台综合受理，各县（市）区、乡镇后台办理，乡镇统一窗口出件”的服务流程，逐步实现县（市）区、乡镇服务事项一窗口受理、一站式服务、一平台共享、全县域通办、全流程效能监督。推进服务下沉，认真做好公共服务事项证件“县证乡制”工作，不断扩大基层政务服务事项网上受理、办理的数量和种类，简化办理程序，清理不必要材料，凡进驻乡镇民生服务中心事项逐步实现全程在线办理。推进基层政务服务线上线下互动融合，加快“智慧政务”向基层延伸，2018年底乡（镇）、村覆盖率达到100%。推广银川网上市民大厅及银川政务服务APP、微信公众号等终端与自治区的互联互通，推进社保、医疗、公安等自助服务终端向乡镇延伸，推动乡镇公共服务向智慧化、网络化方向发展，加快构建“不见面、马上办”的审批模式（责任单位：市行政审批服务局，配合单位：市编办）。
（十一）健全公共服务需求表达和反馈机制。着力完善科学有效的群众权益保障机制，健全公共服务需求表达和评价机制，强化群众对公共服务供给决策及运营的知情权、参与权和监督权，充分发挥各类社会组织在公共服务需求表达和监督评价方面的作用（责任单位：市民政局）。落实乡镇领导干部接访下访制度，建立乡镇干部联系服务群众常态化、全覆盖的有效办法，及时就地解决群众合理合法诉求（责任单位：市委组织部，配合单位：市信访局）。健全乡镇党委领导的民主协商机制，规范协商流程，对涉及居民利益的工程项目、征地拆迁、村级集体事务等易引发较大社会影响事项，涉及两个及以上村（社区）的重要事项，以及群众反映强烈、涉及群众切身利益的重大问题，乡镇党委或政府要主动牵头组织协商，协商结果要作为基层党委、政府决策的重要参考和前置条件。健全乡镇与村（社区）之间的协商机制，以及乡镇与村（社区）协商联动机制，实现政府治理和居民自治的有效衔接与良性互动。推行人民建议征集制度、重大事项听证制度、重要会议旁听制度，建立健全人大代表、政协委员反映情况和建议的“直通车”制度。全面推进乡镇政务公开制度，完善乡镇政务公开和村务公开联动机制，对群众关心和涉及群众切身利益的重要事项应做到随时公开（责任单位：各县（市）区）。充分发挥互联网站、微博微信、移动客户端等新媒体作用，及时发布乡镇政府信息。积极应用大数据、云计算等先进理念、技术和资源，及时了解群众公共服务需求，动态掌握实施效果（责任单位：市工信局；配合单位：市大数据管理服务局）。
三、组织保障及要求
（一）强化组织领导和工作责任。各县（市）区党委、政府，市直各相关单位及部门要始终把党的领导作为加强乡镇政府服务能力建设的根本保证，强化组织领导和统筹协调。市委督查室、政府督查室要把工作推进情况纳入年度督查范围，将结果列为市直相关部门（单位）和县（市）区党委、政府效能目标管理考核内容。市社区建设工作领导小组要适时召开部门联席会议，研究工作部署推进，跟踪检查和综合评估。各责任单位要加强沟通，及时制定推进方案和落实措施，并对推进情况进行督导；各配合部门要结合自身职责，主动认领任务，积极对接跟进。各县（市）区党委书记要履行“第一责任人”职责，乡镇党政主要负责人要履行“直接责任人”职责；各县（市）区要结合“乡村振兴”战略和新型城镇化建设，综合考虑本地区经济社会发展状况和区域特点，做到长远目标与阶段性目标相结合，因地制宜，先行先试，积极稳妥有序推进。2018年底前，各县（市）区至少完成1个“加强乡镇服务能力建设示范乡镇”的工作。
（二）切实发挥乡镇党委的领导核心作用。乡镇党委是乡镇各项工作的领导核心，是农村基层组织建设的龙头。要强化政治引领，保证党的路线方针政策得到坚决贯彻落实，推动各项政策在农村落地生根。各县（市）区党委、政府要加强对乡镇党委、政府的领导，支持乡镇依法行使职权，扎实开展服务能力建设，提高服务经济社会发展和服务人民群众的水平，打通联系服务群众“最后一公里”。要严格落实党建责任，加强党委自身的思想、制度、作风、廉政建设，加大抓村力度，实施农村基层党组织“五强五过硬”行动，切实把农村基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。
（三）加强乡镇干部队伍建设。认真落实《中共中央办公厅关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》（中办发〔2014〕14号）要求，建立健全符合乡镇工作特点的干部管理制度，形成引得进、留得住、用得好的良性机制。坚持按编制员额及时足额补充乡镇工作人员，乡镇编制实行“专编专用”。坚持德才兼备、以德为先的用人标准，突出政治标准，选优配强乡镇领导班子，特别要加强经济能力发展较弱的乡镇领导班子建设，通过竞争性选拔、换届选举等方式，加大从乡镇事业编制人员、优秀村干部、选调生（村官）中选拔乡镇领导干部力度；有计划选派县级以上机关有发展潜力的年轻干部到乡镇任职、挂职；注重从企事业单位领导人员中择优调任乡镇领导；加大乡镇与乡镇、部门与乡镇之间干部交流力度；县级以下机关提拔副科级以上干部，应优先考虑有乡镇工作经历的干部；乡镇领导班子中，具有2年以上乡镇工作经历的人员应不少于三分之二；选拔县级党政领导班子成员，应优先考虑有乡镇党政正职经历的干部。认真落实《全区事业单位管理岗位非领导职责职员等级晋升意见》，为乡镇事业身份人员开辟新的晋升通道；坚持招录优秀高校毕业生充实乡镇公务员队伍；实行县以下机关公务员职务与职级并行制度、乡镇非领导职务配备制度，落实乡镇工作补贴和艰苦边远地区津贴政策。加强乡镇干部日常考核，将乡镇机关年度考核优秀比例提高到20%-25%。推进优质教育培训资源向乡镇延伸倾斜，扩大乡镇干部教育培训覆盖面，增强教育培训针对性，培训所需经费列入本级财政预算。加强乡镇干部作风建设，完善乡镇干部职务行为规范，建立健全容错机制，落实激励保障，激发乡镇干部干事创业活力。坚持从严管理，严格执行工作、考勤、病事假等制度，督促乡镇干部在岗在位、安心用心、扎实工作、奋发有为。
（四）改进乡镇政府服务绩效评价奖惩机制。以乡镇政府职责为依据，结合实际，建立科学化、差别化的服务绩效考核评价体系和考核办法。坚持绩效指标设定和目标管理相结合，推行一次性综合考核，探索乡镇政府实绩“公开、公示、公议”等做法，建立健全县（市）区职能部门和乡镇政府之间履职双向考核评议制度，完善社会满意度评价及第三方考评办法，加大群众满意度在考核评价中的权重。坚持把考评结果作为乡镇领导班子建设和干部选拔任用、评优评先、培养教育、管理监督、激励约束的重要参考。对工作实绩差、群众满意度低的乡镇领导班子和干部，要按有关规定及时约谈、责令整改、通报批评、严肃问责。统筹规范针对乡镇的评比表彰、示范创建等活动，严格控制对乡镇领导班子和领导干部的“一票否决”事项，对乡镇设置“一票否决”事项必按程序报自治区批准。
（五）强化乡镇政府监督管理。依据乡镇政府权力清单和责任清单，推进乡镇政府依法全面履行职责。建立健全乡镇议事规则和决策程序，完善乡镇政府重大决策出台前向本级人大主席团报告制度和向社会公示制度。健全乡镇行政权力运行制约和监督体系，加强县级政府对乡镇政府经常性指导和监督，发挥乡镇人大主席团依法监督职能和人大代表的主体作用，充分发挥人民团体、社会组织、村（居）民委员会的舆论监督作用，强化监察、审计等专门监督。健全行政问责制度，明确问责事项和范围，规范问责程序，加大责任追究力度。
市直各相关部门（单位）要根据本方案确定的任务分工，于2018年2月上旬明确推进时间表和路线图。各县（市）区要抓好本方案的贯彻落实，2月中旬前制定具体推进方案并向市社区建设工作领导小组办公室（民政局）报备。领导小组办公室于每年6月底和12月底前，汇总各县（市）区、各部门（单位）工作推进情况，及时向市委、政府报告工作进展情况。
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