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西宁市人民政府办公厅关于印发西宁市创新农村基础设施投融资体制机制的实施方案的通知
宁政办〔2018〕4号
各县、区人民政府，市政府各局、委、办：
《西宁市创新农村基础设施投融资体制机制的实施方案》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真抓好贯彻落实。
西宁市人民政府办公厅
2018年1月10日
西宁市创新农村基础设施投融资体制机制的实施方案
为全面贯彻落实《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）和《青海省人民政府办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的实施意见》（青政办〔2017〕180号），创新我市农村基础设施投融资体制机制，加快农村基础设施建设步伐，结合我市实际，制定如下实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想
全面学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立“四个意识”，不断增强“四个自信”，忠实践行“两个绝对”，始终做习近平新时代中国特色社会主义思想的坚定信仰者和忠诚实践者，坚持新发展理念，坚持党对一切工作的领导，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，全面贯彻落实“四个扎扎实实”重大要求，着力推动“四个转变”，大力实施乡村振兴战略，加快补齐农村基础设施短板、推进城乡发展一体化，以创新投融资体制机制为突破口，明确各级政府事权和投入责任，拓宽投融资渠道，优化投融资模式，加大建设投入，完善管护机制，全面提高农村基础设施建设和管理水平，为打造绿色发展样板城市、建设幸福西宁提供有力保障。
（二）基本原则
——生态优先、发展率先。以生态保护优先理念为基本取舍标准，全力保障绿色发展投入，进一步增强绿色发展能力。改革和优化财政资金分配方式和投入方式，加快补齐发展短板，力争农村基础设施投融资创新走在全省前列。
——政府主导、社会参与。明确农村基础设施的公共产品定位，强化政府投入和主导责任，加强城乡基础设施统筹规划，加大政策支持力度。破除体制机制障碍，引导和鼓励社会资本投向农村基础设施领域，提高建设和管护市场化、专业化程度。
——集体受益、民主决策。发挥农民作为农村基础设施直接受益主体的作用，引导农民和农村集体经济组织积极参与项目建设和管理，推动决策民主化，保障农民知情权、参与权和监督权。
——因地制宜、分类施策。充分发挥政府和投资主体的积极性，探索适合不同地区、不同基础设施特点的投融资机制。兼顾公平与效率，实施差别化投融资政策，加大对贫困地区的支持力度。
——建管并重、统筹推进。坚持先建机制、后建工程，合理确定农村基础设施投融资模式和运行方式。推进投融资体制机制创新与建设管护机制创新、农村集体产权制度改革等有机结合，实现可持续发展。
（三）主要目标
到2020年，初步构建主体多元、渠道畅通、公平竞争的投融资体制，逐步建立市场运作、专业高效的建管机制。城乡基础设施建设管理一体化水平明显提高，90%以上的村庄垃圾能够有效处理，农民生活供水保证率达90%以上，行政村通光纤比例达99%，村级公路畅通水平进一步提升，农村基础设施条件明显改善，美丽乡村建设取得明显进展，广大农民共享改革发展成果的获得感进一步增强。
二、构建多元化投融资新格局，健全投入长效机制
（四）健全分级分类投入机制。明确各级政府事权和投入责任，构建事权清晰、权责一致、中央省级支持、市县（区）分级统筹、县（区）级负责的农村基础设施投入体系。对农村道路等没有收益的基础设施，建设投入以政府为主，鼓励社会资本和农民参与。对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施，建设投入以政府和社会资本为主，市级相关部门要加大支持力度，县级政府作为责任主体要加强资金整合，采取特许经营、股份制等多种形式吸引社会资本，积极引导农民投入。对农村供电、电信等以经营性为主的基础设施，建设投入以企业为主，并积极争取中央、省上对贫困地区和重点区域的扶持政策。（市财政局、市发改委、市交通运输局、市水务局、市环保局、市经信委、市城乡规划和建设局、市行政审批服务局、各县区政府等负责）
（五）完善财政投入保障机制。优先保障财政对农业农村的投入，相应支出列入财政预算，坚持把农业农村作为固定资产投资的重点领域，加大对农村基础设施建设的投入力度，确保力度不减弱、总量有增加。进一步加大争取国家和省上支持农村道路建设政策的力度。补助重点地区村庄污水处理，通过购置设备等方式支持垃圾处理。统筹政府土地出让收益等各类资金，支持农村基础设施建设。加大市级支农资金切块下达力度，完善涉农资金管理机制，统筹整合使用财政涉农资金，加快建立“多个渠道引水、一个龙头放水”的涉农资金投入新格局，进一步强化监管，加快涉农预算执行进度，提高涉农资金使用精准度和效益。发挥县级统筹整合使用资金的主体作用，整合不同渠道下达但建设内容相近的资金，形成合力。（市财政局、市发改委、市交通运输局、市环保局、各县区政府等负责）
（六）创新政府投资支持方式。根据《西宁市关于深化投融资体制改革的实施方案》，规范使用各类政府投资，发挥政府投资的引导和撬动作用，对农村基础设施建设投资按项目安排，以直接投资方式为主。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取以奖代补、贷款贴息、先建后补等多种方式支持。积极探索利用开发性和政策性金融贷款，形成政府性投资、金融资金和其他社会资本的合力，支持农村基础设施建设。鼓励地方政府和社会资本设立农村基础设施建设投资基金，加强统筹管理，充分发挥作用。进一步规范地方政府举债融资机制，推动地方融资平台转型改制和市场化融资，重点向农村基础设施建设倾斜。积极争取省级专项债券支持农村道路、供水、污水垃圾处理设施建设，探索发行县级农村基础设施建设项目集合债。支持符合条件的企业发行企业债券，用于农村供电、电信设施建设。探索通过政府财政出资、特许或委托经营等渠道筹措资金，设立不向社会征收的政府性农村基础设施维修养护基金。鼓励有条件的地区将农村基础设施与产业、园区、乡村旅游等进行捆绑，实行一体化开发和建设，实现相互促进、互利共赢。（市发改委、市财政局、市金融办、市经信委、市旅游局、各县区政府等负责）
（七）建立政府和社会资本合作机制。根据《西宁市政府与社会资本合作（PPP）模式实施意见》，支持通过政府和社会资本合作模式，引导社会资本投向农村基础设施领域。鼓励按照“公益性项目、市场化运作”理念，创新农村基础设施建设和运营模式。支持将农村基础设施项目整体打包，提高收益能力。对农村基础设施项目在用电、用地等方面优先保障。（市发改委、市财政局、市经信委、市国土资源局、市城乡规划和建设局、市水务局、市农牧和扶贫开发局、市林业局、市行政审批服务局、国网西宁供电公司等负责）
（八）充分调动农民参与积极性。尊重农民主体地位，加强引导和宣传教育，发挥其在农村基础设施决策、投入、建设、管护等方面作用。在制定发展规划时，要围绕群众需求进行谋划，充分征求吸纳农民群众意见。进行农村基础设施供给体制创新，重视农业生产设施建设的同时，关注农民生活性和服务性基础设施的建设。凡涉及农村基础设施建设需村民筹资筹劳的事项，遵循“村民自愿、量力而行、民主决策、上限控制”的原则，通过“一事一议”决策程序合理确定筹资额度和筹劳工日，并加大财政奖补力度。鼓励发展农村集体经济，鼓励农民和农村集体经济组织、农民专业合作组织等自主筹资筹劳开展村内基础设施建设。推行农村基础设施建设项目公示制度，对项目资金使用、工程建设进度等进行公示。发挥农民、村务监督委员会、新型农业经营主体等监督作用，做到事前、事中、事后全过程监督。（市农牧和扶贫开发局、市水务局、市林业局、市民政局、市城乡规划和建设局等负责）
（九）加大金融支持力度。鼓励商业银行调整信贷结构，创新金融产品，积极落实农村基础设施相关信贷政策，优化信贷流程和金融服务，提高服务效率和质量，加大农村基础设施信贷投入力度。发挥涉农金融机构面向三农、商业运作的优势，加大中长期贷款投放对农村基础设施的支持力度。支持银行业金融机构开展收费权、特许经营权等担保创新类贷款业务。稳妥推进“农村承包土地经营权和农民住房财产权”抵押贷款试点，加快试点地区确权登记颁证、产权交易平台建设、抵押物处置和风险分担等配套措施落地实施。引导政策性投资、创业投资、股权投资基金在推进农村基础设施建设方面积极发挥作用。实施好涉农贷款财政奖励补助政策，支持收益较好、能够市场化运作的农村基础设施重点项目开展股权与债权融资，重点扶持开展以财产权益为基础资产的资产证券化业务。建立并规范发展融资担保、保险等多种形式的增信机制，发挥担保公司风险共担、利益共享机制，加强保险公司与政府部门、投资主体间的对接，积极搭建保险资金运用对接平台，积极运用股权、债权、股债结合、投资基金和专项建设基金等为农村基础设施建设提供资金支持，进一步扩大涉农担保质押范围和农业保险范围，对涉农担保和农业保险给予适度风险补偿。加强信贷与保险的协作，推进“政府＋企业＋银行＋保险”合作机制，建立保险公司提供保险、银行提供贷款、政府提供保费补助和风险补偿机制，实现以保险促信用、以信用促融资，提高各类投资建设主体的融资能力。支持保险公司开展小额贷款保证保险等普惠金融业务发展。加快推进农村信用体系建设。鼓励利用国际金融组织和外国政府贷款建设农村基础设施。（市金融办、市国土资源局、市发改委、市财政局等负责）
（十）强化国有企业社会责任。切实发挥输配电企业、基础电信运营企业的主体作用，加大对农村电网改造升级、电信设施建设的投入力度。做好农村电网改造升级规划。鼓励有条件的企业设立公益基金，用于农村基础设施建设。鼓励其他领域的国有企业拓展农村基础设施建设业务，支持中央企业和地方国有企业通过帮扶援建等方式参与农村基础设施建设。（市经信委（国资委）、市发改委、市财政局、国网西宁供电公司、电信西宁分公司、移动西宁分公司、联通西宁分公司、各县区政府等负责）
（十一）引导社会各界积极援建。鼓励企业、社会组织、个人通过捐资捐物、结对帮扶、包村包项目等形式，支持农村基础设施建设和运行管护。引导各类机构和各界人士依托公益捐助平台，依法为农村基础设施建设筹资筹物。认真落实企业和个人公益性捐赠所得税税前扣除政策。进一步用好东西部扶贫协作平台和机制，加快贫困地区农村基础设施建设。（市民政局、市财政局、市国税局、市地税局、市发改委、市农牧和扶贫开发局、市行政审批服务局等负责）
三、完善建设管护机制，保障工程长期发挥效益
（十二）完善农村公路管理养护机制。建立健全“县为主体、行业指导、部门协作、社会参与”的养护工作机制，全面落实县级人民政府的主体责任，发挥好乡镇人民政府、村委会和村民的作用。完善县级农村公路管理机构、乡镇管理站和建制村村道管理议事机制，进一步加强养护管理考核制度建设。将农村公路养护、管理机构运行经费及人员基本支出纳入县级财政预算，积极争取省级财政补助。市级交通主管部门做好统一规划、分类指导，探索“建养一体化”模式，引入专业企业、社会资本建设和养护农村公路。鼓励采取出让公路冠名权、广告权、相关资源开发权等方式，筹资建设和养护农村公路。结合物价上涨、里程增加、等级提升等因素，在国定标准基础上逐步完善提升农村公路养护资金补助标准。根据通车里程增加量以及地方财力增长情况，逐步增加农村道路养护资金的投入，保证“有路必养”资金需求。落实乡镇监管责任，扩大农村交通管理覆盖面，对未纳入公路统计里程的村内道路，交由村民委员会负责管养，可通过政府购买服务的方式予以支持。（各县区政府、市交通运输局、市财政局、市发改委等负责）
（十三）加快农村供水设施产权制度改革。县级人民政府承担主体责任，建立完善城乡供水一体化体系和工程良性运行机制。以政府投入为主兴建、规模较大的农村集中供水基础设施，由县级人民政府或其授权部门根据国家有关规定确定产权归属；以政府投入为主兴建、规模较小的农村供水基础设施，资产交由农村集体经济组织或用水合作组织所有；单户或联户农村供水基础设施，国家补助资金所形成的资产归受益农户所有；社会资本投资兴建的农村供水基础设施，所形成的资产归投资者所有，或依据投资者意愿确定产权归属。由产权所有者建立管护制度，落实管护责任。建立农业用水精准补贴机制。鼓励开展农村供水设施产权交易，通过拍卖、租赁、承包、股份合作、委托经营等方式将一定期限内的管护权、收益权划归社会投资者。推进国有供水企业股份制改造，引入第三方参与运行管理。（市水务局、市城乡规划和建设局、市发改委、市财政局、各县区政府等负责）
（十四）理顺农村污水垃圾处理管理体制。县级人民政府要进一步落实农村污水垃圾处理设施建设和运行管理主体责任，开展农村污水垃圾治理示范工作，探索建立符合我市实际的农村污水垃圾治理技术和设施建设运行管理机制，切实解决多头管理问题，实现污水垃圾处理统一管理。鼓励实施城乡生活污水“统一规划、统一建设、统一运行、统一管理”集中处理与农村污水“分户、联户、村组”分散处理相结合的模式。综合考虑人口规模及变化趋势、地形地貌和农民生活习惯等因素，城镇周边有条件接入市政污水管网的村庄，应通过建设村庄生活污水汇集管网，统一汇集至城镇污水处理厂进行集中处理；人口相对集中的建制镇及村庄可通过建设中、小型污水处理站及配套收集管网，集中连片进行处理；人口较分散的村庄和乡村旅游景区，可采取分户或联户使用的小型独立污水处理设备或建设化粪池等设施进行分散处理。推动农村垃圾分类和资源化利用，完善农村垃圾“户分类、村组收集、乡镇转运、市县处理”集中处置与“户分类、村组收集、乡镇（或村）就地处理”分散处置相结合的模式，推广建立村庄保洁制度。推进建立统一的农村人居环境建设管理信息化平台，促进相关资源统筹利用。（市城乡规划和建设局、市环保局、市城管局、市湟投公司、各县区政府等负责）
（十五）积极推进农村电力管理体制改革。加快建立规范的现代电力企业制度，鼓励有条件的地区开展县级电网企业股份制改革试点。落实国家和省上政策，做好增量配电业务改革试点工作。鼓励以混合所有制方式发展配电业务，通过公私合营模式引入社会资本参与农村电网改造升级及运营。支持社会资本投资建设清洁能源项目和分布式电源并网工程。认真执行好国家和省上输配电价政策和措施。（各县区政府、市发改委、国网西宁供电公司等负责）
（十六）鼓励农村电信设施建设向民间资本开放。创新农村电信基础设施建设项目融资模式，建设绿色通道、加快审核进度、完善政策措施，支持民间资本以资本入股、业务代理、网络代维等多种形式与基础电信企业开展合作，参与农村电信基础设施建设。鼓励和引导民间资本开展农村宽带接入网络建设和业务运营，加快推进条件较好地区农村宽带接入市场向民间资本开放试点工作，逐步深化试点，争取更多地区向宽带接入业务试点企业开放。加强农村宽带建设和运行维护，完善农村信息服务通道。（市经信委、电信西宁分公司、移动西宁分公司、联通西宁分公司等负责）
（十七）改进项目管理和绩效评价方式。建立涵盖需求决策、投资管理、建设运营等全过程、多层次的农村基础设施建设项目综合评价体系。以绩效目标为导向，对项目绩效目标实现程度、效益情况进行跟踪，及时纠偏纠错，保障绩效目标逐步实现。对具备条件的项目，通过公开招标、邀请招标、定向委托、竞争性谈判等多种方式选择专业化的第三方机构，参与项目前期论证、招投标、建设监理、效益评价等，建立绩效考核、监督激励和定期评价机制。（市发改委、市财政局、市行政审批服务局等负责）
四、健全定价机制，激发投资动力和活力
（十八）合理确定农村供水价格。在建立使用者付费制度、促进节约用水的基础上，完善农村供水水价形成机制，提高农业用水效率，促进水资源可持续利用。根据《西宁市推进农业水价综合改革实施方案》，合理划分定价管理权限，科学确定农业供水价格，探索实行分类水价，逐步推行分档水价。对城市周边已纳入城镇自来水供应范围的农户，实行统一的居民水价政策。对实行农村集中式供水的，按照补偿成本、合理盈利的原则确定水价，实行有偿服务、计量收费。地方政府和具备条件的农村集体经济组织可根据实际情况对运营单位进行合理补偿。县级人民政府和市级水务部门应当建立健全农村集中供水设施运行维护经费合理负担机制，通过财政补贴、水费提留等方式，推进农村集中供水设施维修养护资金筹集，保障工程正常运行及日常维护。（市水务局、市发改委、各县区政府负责）
（十九）探索建立污水垃圾处理农户缴费制度。鼓励先行先试，在有条件的地区实行污水垃圾处理农户缴费制度，制定征收办法，保障运营单位获得合理收益，综合考虑污染防治形势、经济社会承受能力、农村居民意愿等因素，合理确定缴费水平和标准，建立财政补贴与农户缴费合理分摊机制。完善农村污水垃圾处理费用调整机制，建立上下游价格调整联动机制，价格调整不到位时，县级人民政府和具备条件的村集体可根据实际情况对运营单位给予合理补偿。（市城乡规划和建设局、市发改委、市财政局、各县区政府等负责）
（二十）推进农村宽带网络提速降费。加快农村宽带网络建设，推动基础电信企业公平竞争，鼓励基础电信企业与民间资本加强合作，充分发挥民间资本活力，通过市场竞争，推动资费水平持续下降。推动基础电信企业简化资费结构，制定面向农村的普惠资费方案，优化套餐设计，加大用户自选套餐的推广力度，切实提高农村宽带上网等业务的性价比，为农村贫困户提供更加优惠的资费方案，为发展“互联网＋”提供有力支撑。（市经信委、市大数据服务管理局筹建办公室、电信西宁分公司、移动西宁分公司、联通西宁分公司等负责）
五、保障措施
（二十一）强化规划引导作用。要按照城乡一体化发展的要求，衔接协调市县土地利用总体规划等各类规划，推进县域乡村建设规划编制，统筹农村道路、供水、污水垃圾处理、供电、电信等基础设施建设布局。推动城镇基础设施向农村延伸，鼓励将城市周边农村、规模较大的中心镇纳入城镇基础设施建设规划，实行统一规划、统一建设、统一管护。（市城乡规划和建设局、市国土资源局、市行政审批服务局、各县区政府等负责）
（二十二）完善相关规章制度。完善农村基础设施投融资相关规章制度，依法保护投资者合法权益，维护公平有序的市场投资环境，为创新农村基础设施投融资体制机制创造条件。加快修订相关规定，适当放宽对农村小型基础设施投资项目管理“四制”要求。（市发改委、市交通运输局、市城乡规划和建设局、市农牧和扶贫开发局、市政府法制办等负责）
（二十三）落实地方政府责任。各县区要把农村基础设施建设管护摆上重要议事日程，统筹本辖区内国有林场、垦区等基础设施建设，积极创新投融资体制机制。县级人民政府是农村基础设施建设管护的责任主体，要结合本地实际，确保各项措施落到实处。（各县区政府负责）
（二十四）加强部门协作。市级有关部门要根据本意见，按照职责分工，密切协作配合，抓紧制定相关配套措施。市发改委会同有关单位对意见落实情况进行跟踪分析和定期评估，并向市政府报告。（市发改委负责）
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