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中共银川市委办公厅银川市人民政府办公厅关于印发〈银川市推广应用PPP模式实施方案〉的通知
银党办〔2015〕44号
为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神、新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等重要文件精神，结合我市实际，按照立足当前、着眼长远、积极稳妥的要求，制定本实施方案。
一、指导思想和基本原则
政府和社会资本合作模式，就是在平等合作的基础上，政府利用市场机制，提高政府预算利用效率、增加、改进和优化公共产品和服务的供给，实现物有所值的目标。具体地讲就是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步完善财政投入及管理方式，积极推广应用政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPP），拓宽融资渠道，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与银川市城市基础设施等公益性事业投资和运营，促进政府职能加快转变和提升政府公共服务水平。
（二）基本原则
1、转变政府职能，合理界定政府的职责定位。树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。
2、因地制宜，建立合理的投资回报机制。通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。
3、合理设计，构建有效的风险分担机制。按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。
4、诚信守约，保证合作双方的合法权益。在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。
5、完善机制，营造公开透明的政策环境。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。
6、公平交易，创造公开透明的市场环境。除因国家安全、保密等有关规定外，资产或股权转让、出售等均进入相应交易场所进行，未经批准不得直接发包、转让、出售，确保交易规范、程序合法。
二、适用范围
PPP合作模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。主要是:燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，水利、资源环境和生态保护等项目，以及新建市政工程以及新型城镇化试点项目。具体划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。
（一）经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。
（二）准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
（三）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。
三、领导机构
市政府成立推广应用政府和社会资本合作模式领导小组。
组长：白尚成市政府代市长
副组长：马凯市政府常务副市长
郭柏春市政府副市长
成员：马雪飞市监察局局长
张晓明市发改委主任
孙武平市教育局局长
雍辉市财政局局长
马雪霞市国土局局长
陈学忠市环保局局长
夏斌市住建局局长
陈志文市交通局局长
杨凯臻市水务局局长
田永华市卫计委主任
袁科市林业局局长
刘鹏市城管局局长
徐庆市规划局局长
马旭市土储局局长
领导小组下设办公室或PPP推广应用管理中心（拟建议设在财政局）。具体负责政府和社会资本合作模式的推广应用组织协调工作。办公室主任由雍辉兼任，工作人员由各相关部门抽调。
四、重点推进领域
近年，我市在智慧城市、大数据中心、贺兰山路大桥、滨河黄河大桥、污水处理等项目建设上进行了PPP模式实践，今年在总结成功经验的基础上，在重点领域开展政府和社会资本合作。
（一）智慧城市建设
由政府和社会资本共同出资，成立智慧城市产业运营公司，以政府购买信息服务方式，分期向运营公司支付费用，折现成运营公司估值，置入上市公司，以股票形式一次性回收投资与购买支出。从而解决智慧城市投资难、运营难的问题，打造智慧城市新的商业运营模式。
（二）交通领域
1、公交车辆更新。由政府或授权银川公交公司通过公开招标方式引入投资人融资租赁公司，负责对公交车购置资金筹措、承担负债、在特许经营期限内通过政府购买服务的方式支付服务费用进行推进。
2、BRT二号线。由政府或授权银川公交公司通过公开招标方式引入投资人，负责对道路、智能交通设施、BRT公交车等建设资金筹措、承担负债、在特许经营期限内通过政府购买服务的方式支付服务费用。
（三）市政公用设施领域
1、市政道路（包括给排水、地下综合管廊等）建设。由政府通过政府购买服务、委托运营等市场化模式推进。
2、污水处理设施提升改造项目。由办公室组成谈判组与项目运营公司谈判，通过特许经营权调整方式进行改造。
3、七污、九污项目建设。由政府通过特许经营权出让，引进社会资本模式推进。
4、垃圾处理设施（包括设备购置）建设。由政府通过政府购买服务、转让特许经营权或采用委托运营等市场化模式推进。
5、园林绿化（包括设备购置）建设。由政府购买服务通过公开招标引入投资人参与或受托管理，政府按约支付服务费。行业主管部门负责监管项目建设质量、运营安全、服务标准和服务质量。
（四）土地整理开发领域
政府以土地整治成本和收益率为主要条件，通过公开招投标或要约引入投资人，投资人按约出资并进行土地整治，验收后交由国土部门按程序招拍挂出让。政府按约支付投资人土地整治成本及收益。可采取股份公司或施工总承包方式运作，土地整治成本（不含融资成本）和投资人收益计入土地出让招拍挂底价。投资人按约享受有限收益，不分享土地出让增值收益，行业主管部门制定整治标准、监管项目建设质量，财政、审计部门负责核定整治成本。
（五）社会事业设施领域
包括非义务教育、非基本医疗卫生、健康、养老、体育、文化产业等项目。
1、新建项目。以特许经营权方式，通过公开招投标引入投资人组建项目公司，公司按规划和功能标准投资建设和运营、接受监督、享受收益。
2、已建成项目。可在不改变原有服务功能的前提下，通过公开招标引入投资人参与或受托管理，实行政府定价或政府指导价。对承担了公共服务功能的事项，政府给予同等财政补贴。
对保障房、棚户区改造和西夏区幸福小镇建设，可采取竞价方式购买社会资本建设的存量房方式解决。
行业主管部门负责监管项目建设质量、运营安全、服务标准和服务质量。
五、操作流程
依据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）文件精神，按照项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等5大类17环节对推广应用PPP项目制定具体方案进行实施。
六、规范审批和加强监管
（一）规范投融资方案和合约文本编制。
PPP投融资方案应包括投资人资质和条件、技术服务要求及标准、期限和范围、招标或要约条件、投资人收益率和价格测算、回报资金来源和支付方式、监管方式和条件、政府配套设施和服务承诺、法律关系和地位等重要内容。制定PPP合作标准文本，在完成招标确定投资人后，投融资方案重点内容均应进入合约文本。投融资方案和合约制定过程中，应引入第三方中介机构、法律顾问开展评估、参与讨论，为投资决策提供参考。
（二）规范项目审查审批。
对交通、市政设施、社会事业等较为成熟项目，推广应用PPP合作模式，按原渠道审查审批。对涉及土地整治、滨河黄河大桥、BRT二号线等重大项目，推广应用PPP模式，由项目发起人（政府指定部门或领导小组项目工作组）提出细化方案，按照一事一议的原则，市政府行业主管部门初审、市发改委会同监察、财政、规划等相关部门审核，报经领导小组研究后执行。
（三）规范招投标管理。
项目PPP合作方案、投资人引入及资产或股权转让、出让售等，须通过公共资源交易中心公开、公平、公正竞价交易。对采取竞争性谈判或要约方式的，应测算对价资源配置、“影子”价格、财政补贴等主要条件，并进入公共资源交易中心公开交易价格。交易流程、交易规则、监管办法由领导小组统一制定，行政监管部门加强监督。同时优化程序、简化环节，以投资概算批复或项目PPP合作方案批复作为招投标限价，不重复审查。凡中标的投标人能够自行建设、生产或提供的合格产品，可不再单独进行投标。
（四）加强全程跟踪监督。
加强项目建设质量和标准、运营标准和安全的监督，保障公共安全，确保公共产品或服务供给的质量、效率和延续性。加强项目建设造价和运营成本控制，委托第三方开展建设全过程造价跟踪审计、运营收支全过程跟踪审计。加强绩效考评，健全完善正常、规范的退出机制和风险管控机制，对投资人未能如约、按量、按质提供公共产品或服务的，投资人必须按合同规定及时退出并依法赔偿。严格责任追究，对违法违规操作PPP模式的，监察、审计等部门责令限期改正，并对相关责任人依法依纪处理。
（五）做好推广应用总结工作
开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。因此，在2015年推广应用PPP合作模式，引入社会资本参与我市重点项目、重点领域的建设、运营和服务，是贯彻落实“金融强市”的重要举措，各部门要统一思想、高度重视、在制度框架内积极探索、稳妥有序地开展试点，加快推进，并及时总结经验，全面推行。
附件：1、政府和社会资本合作项目操作流程图
2、银川市2015年拟实施的PPP项目名录
3、银川市2015年PPP备选项目名录
附件1.doc
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