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《南京市人民政府办公厅关于深入推进城镇低效用地再开发工作实施意见（试行）》
宁政办发〔2019〕30号
各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
为加快形成“以亩产论英雄”的用地导向，提升我市省会城市功能和中心城市首位度，切实提高土地资源配置效率和产出效益，根据国家、省相关政策要求，经市委、市政府同意，现就深入推进全市城镇低效用地再开发工作提出如下实施意见。
一、范围模式
（一）再开发范围。城镇低效用地是指土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，布局散乱、利用粗放、用途不合理的城镇存量建设用地。
国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退二进三”产业用地，土地利用强度、土地产出率等指标较低的产业用地，废弃露采矿山用地，及其他利用效率较低的土地，可纳入再开发范围。
（二）再开发规划要求。城镇低效用地再开发坚持规划先行，必须符合土地利用总体规划、城乡规划、产业发展规划等，在满足基础设施、公共设施等配套设施用地的前提下，对改造开发的规模、时序等进行统筹安排，确保再开发工作稳步有序开展。
（三）再开发模式。围绕我市创新名城和美丽古都建设、主导产业发展、改善民生的实际需求，通过老城嬗变、产业转型、城市创新、连片开发等形式多样的开发模式，采取收购储备、实施流转、协议置换、“退二进三”、增容技改等再开发方式，调动各类开发主体积极性，实现利益共享、多方共赢。
1．“老城嬗变”模式。以低效楼宇更新、棚户区改造为重点，通过土地用途优化和利用率提升，结合历史文化遗产、特色风貌保护，进一步提升城市品质。
2．“产业转型”模式。以重点工业片区布局调整、中小工业集中区转型升级为重点，采取协议置换等方式，鼓励企业转型，推动产业升级、效益提升。
3．“城市创新”模式。以盘活城市存量用地为重点，以发展新产业新业态为目标，立足我市科技人才资源优势，提升主城区园区现有载体创新服务功能，激发老校区、科研院所等存量用地活力，构建校地融合、产城一体、创新创业活跃度高的“硅巷”。
4．“连片开发”模式。以产城融合为重点，通过集中成片开发，引导土地多用途复合利用，实现产业与城市功能融合、空间整合，以产促城、以城兴产。
二、工作程序
（一）做好更新调查。市规划和自然资源局牵头负责全市产业用地年度更新调查工作，通过查清土地权属关系，调查产业类型、税收产出、资源消耗等情况，全面掌握产业用地利用现状和开发潜力，更新完善产业用地利用现状成果数据库。
（二）确定低效用地标准。低效产业用地标准由市规划和自然资源局牵头会同发改、工信等相关部门根据各区实际情况制定，其他类型的低效用地，由江北新区管委会、各区政府结合辖区实际，合理进行认定。江北新区、各区根据标准确定再开发范围，并按要求建立城镇低效用地数据库。
（三）编制专项规划。江北新区管委会、各区政府以城镇低效用地数据库为基础，按照《江苏省城镇低效用地再开发规划和年度实施计划编制指南》，编制辖区再开发专项规划，规划成果由省自然资源厅组织省级评审并出具评审意见后，经市、区政府批准后实施。
（四）制定年度实施计划。江北新区管委会、各区政府根据批准的专项规划，于每年第四季度编制次年的年度实施计划，由市规划和自然资源局牵头初审汇总后报市政府批准执行。
（五）建立动态更新机制。年度更新调查新发现的城镇低效用地，可补充纳入专项规划，由江北新区、各区自行调整。
三、用地政策
（一）鼓励原国有土地使用权人改造开发。在符合规划的前提下，原国有土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式进行改造开发。除再开发为商品住宅项目及按法律法规要求必须由政府收储的项目外，可以采取协议出让方式供地，其中兴办国家支持的新产业、新业态的，可享受继续按原用途使用5年的过渡期政策。
具体改造开发方式包括：可以设立全资子公司作为新的用地主体进行改造开发；单宗低效用地内或低效楼宇，涉及两个以上用地主体（不含个人住宅）、且均具有开发意愿的，可以由多个主体联合或共同设立项目公司作为新的用地主体进行开发改造；可以由相邻多宗地块的原国有土地使用权人联合或共同设立项目公司作为新的用地主体进行开发改造。
1．原国有土地使用权人自主再开发，不涉及用地边界调整的项目或用地范围缩小的项目，不再拟定项目实施方案，发改、规划资源、工信等各部门依据用地主体的申请及批复的年度实施计划办理相关手续。
2．通过成立全资子公司、联合体、项目公司作为新的用地主体进行再开发，或根据规划要求调整用地边界的项目，需编制项目实施方案报江北新区管委会、各区政府批准，发改、规划资源、工信等各部门依据新用地主体的申请及批准的项目实施方案办理相关手续。
成立联合体的，须在项目实施方案中明确约定每个成员产权分割份额，地块开发完成后，在符合规划、人防、消防等要求的前提下，进行不动产测绘并登记到各个成员名下，公共部分登记为共同共有。
3．列入市政府批准的再开发年度实施计划，利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、“互联网+”等新业态的再开发项目，经区政府或区级相关主管部门认定后出具项目符合条件的证明或认定材料，至规划资源部门备案后可继续按原用途和土地权利类型使用土地，自登记备案之日起的5年过渡期内可免收土地年租金，5年期满以及过渡期内经出让人同意不动产整体转让的，按照新用途、新权利、市场价，以协议出让方式办理用地手续。
高校、科研院所在满足办学生均用地指标及科研设施研发条件等国家标准、规范的前提下，经相关部门批准，利用现有存量划拨建设用地建设产学研结合中试基地、共性技术研发平台、产业创新中心，在老城区打造“硅巷”的，可继续保持土地原用途和权利类型不变，由原国有土地使用权人自持，不得销售、转让。
（二）加大政府主导再开发实施力度。再开发后土地用途为商品住宅的，或原土地使用权人有开发意愿但没有开发能力的项目，可由市、区政府依法收回或收购土地使用权进行招拍挂，不再拟定实施方案报批，直接按相关规定和程序办理。
旧城改造地块和涉及历史建筑、工业遗存保护的项目，可以采取带保护方案公开招拍挂、定向挂牌、组合出让等差别化土地供应方式。
（三）引导市场主体参与再开发。允许市场主体收购相邻多宗地块，申请集中连片改造开发。市场主体应依据规划要求编制项目实施方案，报经江北新区管委会、各区政府批准后实施。
（四）妥善处理历史遗留建设用地问题。在城镇低效用地再开发专项规划范围内，符合土地利用总体规划、经第二次全国土地调查确定为建设用地但没有合法用地手续的历史遗留建设用地（集体土地小产权房用地除外），按照依法依规、尊重历史的原则进行分类处理。
1．用地行为发生在1986年12月31日之前且符合城乡规划等相关规划的，由市、区规划资源部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，依照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权后，直接办理土地确权登记发证手续。
2．用地行为发生在1987年1月1日至2009年12月31日之间、没有合法手续的，如符合土地利用总体规划和城乡规划等相关规划，现状为国有建设用地，经规划资源部门认定地上建筑物具备保留价值，且已按照相关法律法规及政策落实处理（处罚）的项目，在已满足用地高效利用标准及现行法律法规、规范要求的前提下，可由用地主体编制项目实施方案报江北新区管委会、各区政府同意后，报市政府批准，按土地利用现状以协议出让方式办理相关手续。
四、激励措施
（一）调整收益分配政策。鼓励各区加快推进再开发工作，对于市本级范围内采取协议出让方式实施再开发的项目，在2019年12月31日前签订出让合同（或补充协议）的，按缴纳出让金总额的60%分配给项目所在区政府；在2020年12月31日前签订出让合同（或补充协议）的，按缴纳出让金总额的50%分配给项目所在区政府；在2020年12月31日以后签订出让合同（或补充协议）的，按缴纳出让金总额的30%分配给项目所在区政府。分配给区政府的出让收入统筹用于建设完善区内公共配套设施功能。对于按规定需公开出让土地，缴纳的土地出让金仍按现行市政府明确的有关政策分配管理。
（二）鼓励集中成片开发。低效地块周边的边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地，应进行统一规划、整体改造开发，涉及新增用地计划指标的，给予专项保障。
（三）合理评估土地出让价格。因涉及改变土地用途、提高容积率等，办理协议出让手续需补交出让金的再开发项目，除另有规定外，按现用地条件净地价格与原用地条件净地价格（或划拨土地使用权价格）的差额补交土地出让金，土地价格按土地市场价格水平评估确定，评估基准日以规划和自然资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。
（四）适度放宽再开发土地政策。鼓励对现有工业用地追加投资、转型改造，合理利用地上地下空间。对符合相关规划、不改变用途的现有工业用地，通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。
低效产业用地在符合相关规划的前提下采取协议出让方式变更土地用途为科技研发用地的，再开发后确需分割转让的，分割转让的建筑面积不超过再开发建设项目总建筑面积的50%；采取协议出让方式变更为其他用途的，经批准后可按幢或层作为最小分割单元转让，分割转让的建筑面积不超过再开发建设项目总建筑面积的30%。经营性的低效用地采取协议出让方式进行再开发，符合分割转让规定的，不受分割转让比例限制。
（五）引导土地多用途复合开发利用。在符合城乡规划和产业发展要求的前提下，允许同一宗地兼容两种及以上用途，整体出让。再开发为国家、省、市支持发展的新产业、新业态的工业、科研用地，兼容相关用途设施建筑面积不超过15%的，仍按工业、科研用地管理，兼容用途的土地、房产不得分割转让。其他情形下，同一宗地兼容两种及以上用途的，应依据主用途确定供应方式（包含商品住宅用地的，必须通过公开出让方式供地）；主用途可依据建筑面积占比确定，也可依据功能的重要性确定。
（六）试点低效用地建设租赁住房。
1．经江北新区管委会、各区政府认定确有租赁住房建设需求的，可以参照工业用地配套设施政策，在园区内利用低效工业、科研等用地建设宿舍性质的租赁住房，开发建设主体为园区平台公司或其控股的项目公司。用地面积不超过园区总面积的7%，建筑面积不超过园区总建筑面积的15%，不改变原用地性质直接办理宿舍性质的规划许可及相关建设手续，所建房屋由开发建设主体自持用于租赁，不得分割转让。
2．低效用地通过协议出让方式再开发为商服项目的，在满足区位、交通、配套等条件的前提下，允许根据规划要求配建不超过30%的酒店式公寓，所建房屋及对应土地按商业性质管理。低效产业用地项目再开发为商服项目配建的酒店式公寓，可以全部自持用于租赁，也可按幢或层作为最小分割单元转让。
3．利用低效用地建设的租赁住房房源纳入全市房屋租赁监管与服务平台，房租接受政府部门监管，波动不得超过一定幅度。
五、保障机制
（一）明确主体责任和部门职责。江北新区管委会、各区政府作为责任主体，负责辖区内的再开发工作；规划资源部门作为再开发工作的牵头部门，负责产业用地年度更新调查，会同相关部门制定低效产业用地标准，指导编制再开发专项规划、年度实施计划，办理相关用地手续，负责组织编制再开发片区的控制性详细规划，出具再开发项目的规划条件；发改部门负责再开发中涉及投资项目的审批、核准及备案工作；工信部门负责再开发中涉及技术改造项目的审批、核准及备案工作，提供工业企业相关数据信息及绩效评价成果；建设部门负责国有土地上的房屋征收管理、工程项目建设监管及有关手续办理等工作；财政部门负责落实相关资金扶持政策；房产、审计、生态环境、文化旅游、应急管理等各相关部门，各司其职，合力做好城镇低效用地再开发的相关工作，其中涉及地下文物重点保护区或其他需要进行考古勘探再行建设的用地，应当在出让前完成考古勘探。
（二）简化办理程序。加强部门协作，通过联席会议等方式建立议事协调机制。建立再开发审批“绿色通道”，简化办事程序，提高工作效率，确保再开发工作高效有序开展。
低效工业用地再开发为科技研发用地的，土地面积小于5公顷的，由江北新区管委会、各区政府对拟改造科研项目的可行性按程序进行研究认定后，办理相关手续；土地面积5公顷至10公顷的，由市政府出让专题会对拟改造科研项目的可行性进行研究认定后，办理相关手续；土地面积10公顷以上的，需报经市政府常务会对拟改造科研项目的可行性进行研究认定后，再办理相关手续。
（三）建立倒逼机制。工信部门牵头，江北新区、各区和各相关部门积极参与和支持，全面实施工业企业资源集约利用绩效综合评价工作，对评价为C类（监管调控类）、D类（落后整治类）的企业，以及列入城镇低效用地数据库3年以上未进行再开发的企业，不予安排新增供地。江北新区管委会、各区政府要与市有关部门协商制订本地区不同类型企业用电、用水、用能等差异化政策措施，倒逼企业提质增效，促进经济转型升级。
（四）加强督查考核。江北新区管委会、各区政府每年年底前对城镇低效用地再开发工作进行总结，于下一年度一季度前专题报告市政府。市政府将此项工作纳入年度考核内容，并通报各区工作进展情况，再开发年度考核结果作为下一年度土地利用计划分配调整因素。
六、本意见自发布之日起执行，试行两年。《关于推进城镇低效用地再开发促进节约集约用地的实施试点意见》（宁委办发〔2014〕81号）、《南京市城镇低效用地再开发工作补充意见》（宁政办发〔2016〕20号）同时废止。
南京市人民政府办公厅
2019年5月27日
（此件公开发布）
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