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《西安市人民政府办公厅关于印发〈西安市推进国资国企高质量发展行动方案〉的通知》
市政办发〔2019〕19号
各区、县人民政府，市人民政府各工作部门、各直属机构：
《西安市推进国资国企高质量发展行动方案》已经市政府同意，现印发你们，请认真贯彻落实。
西安市人民政府办公厅
2019年3月12日
西安市推进国资国企高质量发展行动方案
为进一步贯彻《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)、《中共西安市委西安市人民政府关于进一步深化市属国有企业改革的实施意见》(市发〔2016〕3号)等系列国资国企改革文件精神，落实国务院国资委、省国资委关于深化国有企业改革实现高质量发展的要求，破解我市国资国企体制机制不活、布局结构不优、质量效益不高等突出问题，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，推进国资国企高质量发展，制定本行动方案。
一、总体要求
(一)行动思路。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，按照党中央、国务院有关决策部署，坚持党对国有企业的领导，坚持社会主义市场经济改革方向，以优化国有资源配置为中心，围绕“追赶超越”目标，紧盯“五个扎实”要求和“聚焦‘三六九’、振兴大西安”的奋斗目标，发挥国资引领作用，推动“3+1”万亿级大产业集聚发展，着力完善国有资产监管体制，着力推进国有资本布局结构调整优化，着力推进混合所有制改革，着力提高企业发展质量和效益，解决国资国企突出问题，补齐国企发展短板，实现国资国企跨越式发展，为建设国际化大都市和国家中心城市作出更大贡献。
(二)发展目标。
到2020年底，通过深化全市国资国企改革，形成更具竞争力和影响力的国资规模与质量，形成适应西安区域经济发展要求的国资布局，形成权责明晰、运行高效的国资监管体系，形成党的领导作用充分发挥的良好局面，全面实现“20345”总体发展目标。
“20”——2020年底前完成改革任务。按照国务院关于深化国有企业改革的指导意见和省、市深化国有企业改革的实施意见要求，到2020年底，全面完成国有企业公司制改革、健全完善国资监管制度、提高国有资本配置效率、全面加强党的建设的目标任务。
“3”——推进三项重点工作。重点推进经营性国有资产集中统一监管、盘活资源资产、推进混合所有制改革等三项重点工作。
“4”——实现四个翻番。实现全市国有资产总额、净资产、利税总额、低收入基层职工收入等四项指标翻番。
“5”——实现综合实力副省级城市排名前五。实现西安市国有企业综合实力在十五个副省级城市排名中进入前五。
二、重点任务
(一)实现经营性国有资产集中统一监管。
1.加快推进脱钩改革。推进开发区、党政机关和事业单位与所属企业脱钩改革工作，实现经营性国有资产管理规范化、监管专业化、国企发展集约化和国有资本收益规模化，优化国有资本布局结构，提高国有资本配置和监管效率。
2.实现统一监管。充分发挥国有资本运营平台功能，在2019年底前基本实现开发区、党政机关、事业单位所属国有经营性资产集中统一监管。
(二)优化国资布局盘活存量资产。
3.优化产业布局。推进市属国有资产向“3+1”万亿级产业聚集，大力发展现代服务业，加快在文化旅游、商贸物流、金融服务等基础服务和新兴服务业的快速发展与突破;调整退出部分非优势产业，积极布局先进制造和战略性新兴产业，发挥科研院所集聚优势，通过积极推进军民融合产业发展，在装备制造、新材料、新能源、大数据、医疗大健康、航空航天等资金和技术密集型领域，发挥国资引领和带动作用，主动布局和培育一批重大项目;稳步做强基础设施建设与公共服务产业，以自主创新和引进吸收为手段，鼓励现有基建和公共服务类国企引进使用先进技术、装备，提升建设效率和公共服务质量。
4.盘活存量资产。以全产业链为导向，推进纺织产业整合，加速推进五环集团搬迁改造工作，以做强做优西安市传统纺织产业为发展目标，打造“纺织产业—纺织园区—产业基金”三位一体的全产业链、时尚高端、效益良好的纺织产业聚集区;以城市更新为突破，推进老旧小区改造升级，坚持“留—改—拆”运作模式，进行保护性开发，对于有历史沉淀的建筑将其打造成品牌总部、酒店公寓、休闲娱乐等商业资源;以集约化与品牌化为目标，整合市属国企所属物业资源，提升物业管理品质与专业化运作水平，不断提高物业管理能级，打造精品物业，提高物业公司品牌知名度。
5.打造一流企业。坚持突出主业做强做大，推进资金、人才、技术等要素向关键领域集中，打造一批具有区域带动力和国际影响力的支柱型龙头企业。市属国有资本集聚在先进制造、战略新兴、商贸物流、文旅餐饮、城市运营等关键领域，形成3—5家资产规模超500亿、在同行业中具有较强市场竞争力和品牌影响力的国内领先的一流企业集团;改组组建3—4家国有资本投资运营公司;培育一批高新技术产业、先进制造业、现代服务业、文化旅游业、纺织产业、现代农业、健康医疗等专业化公司。
(三)“一企一策”全面推进国企混改。
6.分类推进混合所有制改革。按照“应改尽改、能改快改”的原则，推进国有企业混合所有制改革，加快制定国资系统混合所有制改革工作方案。对于民生保障等领域的企业保持国有资本控股地位;对于工业、医药、纺织、文化旅游等领域企业，通过引进世界500强、国内500强、民营100强、上市公司、科创类上市公司作为战略投资者，实现快速做强做大;对于科研院所、物业管理等特殊功能类国企，加快引入行业领先企业与产业投资基金，实现资源对接与内部机制做活;对于高新技术、战略性新兴产业等未来西安国资增量重点布局的行业，高起点、高标准发展混合所有制经济;加大吸引中央企业和省属企业对西安投资力度，推进股权层面合作。到2020年底，实现竞争类国有企业混改率达到90%以上。
7.加强上市公司管理。加强对现有7户上市公司管理，强化已上市公司核心竞争力和行业地位，加强上市公司市值管理与动态监测，通过定向增发、优先股、可转债、可交换债、股权质押等手段，扩大直接融资比重，加快上市公司做强做大，成为行业“领头羊”。
8.全力推进企业上市。配合“龙门行动计划”推进，积极组织市属国企与知名券商等中介机构定期沟通交流，为潜在优质企业上市提供专业咨询服务。按照“储备一批、挂牌一批、上市一批”思路，积极储备市属国企上市后备资源，支持有潜力企业境内上市与境外上市并举，到2020年底，实现新增5—6家企业挂牌上市。
9.有序扩大员工持股试点。探索实行混合所有制企业员工持股，支持混合所有制企业经营管理者、核心技术人员和业务骨干持股，形成公司与员工的利益共同体，到2020年底，实现3—5家企业进行员工持股试点改革。
(四)构建中国特色现代国有企业制度。
10.加强党委领导。坚持党对国有企业的领导，完善公司章程，明确党委在公司法人治理结构中的法定地位。坚持“双向进入、交叉任职”的领导体制，坚持把党委会议研究讨论作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序，确保中央“把方向、管大局、保落实”的要求不折不扣地在企业得到贯彻落实。
11.完善市属国有企业法人治理结构。推进市属国有企业董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用，实现规范的公司治理。切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，增强董事会的权威性，开展董事会选聘经理层试点;采取年度考核与任期考核、单项考核相结合的考核方式，逐步引入经济增加值考核指标，以资本价值最大化为导向，完善国有资产经营业绩考核体系，按照市场化改革方向和多劳多得原则，对标劳动力市场价位、参照市场标准，创新企业绩效分配机制，对企业经营超额利润建立科学的分配机制，形成与市场竞争相适应的收入决策机制，提升企业领导人员的经营积极性和职工的工作主动性;制定出台《关于建立市属国有企业外部董事队伍的实施意见》，建立外部董事库，充分发挥外部董事职能作用;保障经理层经营自主权，无法律授权，政府部门和机构不得干预;加强和改进监事会监督，着力强化对企业的当期和事中监督。
(五)“瘦身健体”提质增效。
12.“僵尸企业”清零。积极处置“僵尸企业”，按照《破产法》对其进行破产清算和破产重组，在2020年底前出清国有“僵尸企业”。
13.剥离国有企业办社会职能。全面完成国有企业“三供一业”分离移交任务和教育医疗机构深化改革工作，完成市政设施、社区管理职能分离移交，逐步推进企业退休人员社会化管理工作。
14.亏损企业减亏。加大亏损企业的减亏力度，亏损企业必须制定减亏任务时间表，由集团及下属企业“一企一策”确定扭亏方案，形成减亏专项工作计划。将减亏控亏目标分解到月、措施责任落实到人，并作为绩效考核与奖惩任免的重要依据。到2020年底，对连续亏损超过3年的市场竞争类企业，通过依法破产、兼并重组等方式基本消灭。
15.突出主业压缩层级。完善管理流程，提高管理效率，优化资源配置，将国有企业主业控制在2个以内(最多不超过3个)。压缩管理层级，精简业务链条，市属国有企业层级全部缩减至三级以内。
16.防控重大风险。推动企业构建科学完善的风险内控体系，健全各项内部风险控制制度，提升风险管控水平。指导企业严控债务风险、金融风险、经营风险、法律风险和安全环保风险。落实中央关于加强国有企业资产负债约束的有关规定，按照行业上年度规模以上全部企业平均资产负债率为基准线，基准线加5个百分点为预警线，基准线加10个百分点为重点监管线的原则，分类稳妥处置相关债务。到2020年底，企业平均资产负债率比2017年年末降低2个百分点。
(六)加强企业人才培养。
17.加强企业经营管理人才队伍建设。按照“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”原则建立职业经理人制度，市场化选聘职业经理人。参照《中央企业领导人员管理规定》出台相应规定，对市属企业领导人员实行任期制(聘期制)，对经理层成员可以实行聘任制，推进契约化管理;对企业领导人员要市场化退出，形成优胜劣汰、优进拙退的机制。大胆使用提拔优秀年轻干部，原则上每个企业班子有一名40岁以下领导人员。到2020年底，市属国有企业领导班子中45岁以下年轻干部占班子成员达到50%以上。
18.加强企业家队伍建设。以强化忠诚意识、拓展选人用人视野、提高战略思维、增强创新精神、锻造优秀品行为重点，加强企业家队伍建设，每年组织企业领导人员到高等院校、国内外培训研修。建立市属国有企业家后备人才库。大力弘扬企业家精神，定期对优秀企业家进行评选表彰，让企业家有荣誉、有地位、有实惠。
19.加强专业技术人才建设。强化企业内部培养专业技术人才机制，切实做好招才引智工作，积极吸引国内外同行业高端人才到企业任职兼职，力争到2020年底企业在战略性新兴产业领域、新技术领域中高层创新性、复合型人才短缺局面得到有力改善。
(七)以管资本为主提升监管能级。
20.推进国资清单化监管。落实“管资本”为主的转型要求，根据出资人职能的调整和放权授权进度，对出资人监管事项进行全面梳理，动态制定并发布《出资人监督权力清单》和《出资人监督责任清单》，通过清单化方式厘清重大事项决策审批流程，明确监管机构和监管企业的权责边界。
21.实施协同化监管。完善监督体系，建立监督工作会商机制，整合出资人监管、审计、纪检监察等外部监督力量，以及企业集团监事会、内审、风控等内部监督资源，按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的原则，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门和岗位的监管，建立企业内部重点风险岗位人员轮岗、委派制度，推动子公司与本部，子公司与子公司之间人员的相互轮岗和委派，原则上每6年轮岗一次，最长不得超过9年。
(八)夯实国企党建责任。
22.强化思想理论武装，推动系统企业各级党组织和广大党员深入学习贯彻党的十九大精神及习近平新时代中国特色社会主义思想，牢固树立“四个意识”，做到“两个维护”，坚持“四个自信”，争做“四个合格”，夯实强根铸魂基础。坚持国企党建法定地位毫不动摇，党建工作实现“四同步”、“四对接”，推动党建工作进入公司章程，明确党委会研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，明确党组织在企业决策、执行、监督各个环节的权责边界、议事规则和工作方式，充分发挥党组织的领导核心和政治核心作用。科学合理设置基层党组织，实现党的组织全覆盖。进一步加强阵地建设，落实基础保障，实现基层党组织“阵地面积充足、职责制度健全、配套设施到位、档案资料规范”。开展党组织党建特色品牌创建活动，争创5—10家市级以上先进基层党组织，打造50—100个示范党支部。发挥考核指挥棒作用，实施党建工作百分制考核，强化考核评价结果运用，与干部任免、薪酬待遇、评选评优挂钩，将党建“软指标”变成“硬约束”。积极推动市属国有企业代管的非公改制企业党组织和党员隶属关系属地化管理。发挥企业群团作用，弘扬企业文化，锻造团结奋进、奋力追赶超越的新时代国资铁军。强化党建责任落实，层层签订党建目标责任书，引领指导企业党委及主要负责人履行全面从严治党主体责任和主要负责人履行“第一责任人”责任、班子成员履行“一岗双责”，各级党组织每年底开展党组织书记抓党建述职考核评议，层层传导压力，逐级夯实责任，形成一流党建工作合力，不断助推企业高质量发展。
三、推进措施
(一)加强组织领导。
市国有企业改革领导小组统筹推进国资国企高质量发展工作，定期召开会议研究解决重大问题，形成部门协作工作合力。市国有企业改革领导小组办公室指导市属企业坚持问题导向、目标导向、市场导向，建立“一企一策”工作台账，切实抓好任务落地。全市各级国有资产监管机构要高度重视国资国企高质量发展工作，周密部署，扎实推进，确保实效。
(二)夯实工作责任。
市属企业是国企改革主体，党委书记、董事长是第一责任人。国有企业要将高质量发展工作摆上重要议事日程，充分考虑不同企业功能定位、行业特点、发展阶段、竞争程度等实际情况，有针对性地制定完善和实施个性化、差异化、多样化的“一企一策”具体行动计划，明确目标、任务、时间节点，将责任分解落实到位。企业每半年向市国资委报送工作推进情况、存在问题及工作建议。市国资委定期对市属企业各项工作推进情况进行督查，对工作推进不力的要进行追责。
(三)落实三项机制。
认真贯彻落实市属国有企业领导人员鼓励激励、容错纠错、能上能下办法，始终把“三项机制”融入企业各类人才选拔、任用、实践的全过程，着力营造支持改革、鼓励创新、宽容失败、惩戒慵懒的良好环境，激发企业广大干部职工干事创业的活力。
(四)强化考核评价。
市国资委对照行动方案，根据市属企业功能定位和发展阶段，建立差异化考核指标体系，实施精准考核。制定实施《市属国有企业领导人员管理规定》，着力加强对企业领导人员推进国资国企高质量发展考核评价，将考核评价结果作为市属企业领导人员选拔任用、薪酬激励、管理监督的重要依据。
(五)营造良好环境。
大力宣传推进国资国企高质量发展的方针政策、典型做法和有效经验，积极营造有利于国资国企实现高质量发展的舆论环境和社会氛围。
附件：西安市推进国资国企高质量发展行动方案十大工程
附件
西安市推进国资国企高质量发展行动方案十大工程
一、城市发展品质工程
发挥国有企业主力军作用，大力推进西安城市开发与功能升级，全力打造西安城市发展集团公司，构建土地发展投融资、资源盘活、资产运作、资本运营为一体的投融资主体，加大土地收储整理力度，提升城市品质，展现土地价值，为建设品质西安，推进可持续发展提供有力保障。到2020年底，将西安城市发展集团公司打造成以资本运营为核心，城市发展投融资为主业，资产规模超500亿元，具有良好企业形象和品牌效应的城市发展综合服务商。(牵头单位：市资源规划局 责任单位：市国资委、市住建局、市人社局、市财政局)
二、先进制造、高新技术引领工程
充分利用陕鼓集团产业优势及陕鼓动力上市公司的资本平台优势，积极引进优秀战略投资者和国际产业资本，整合市属绿色能源环保优质资源。进一步做好技术创新与投资布局，完善“产业+金融”的运作模式，通过设立产业发展基金、拓展金融服务模式、构建新的资本金平台等多种方式，深化产融互动。到2020年底，发挥国资的产业引领带动作用，通过投资与并购等方式，培育2—3家具有核心技术创新力与品牌知名度的高新技术专业化公司。做好西飞民机增资等重大项目，推进陕鼓集团构建分布式能源领域设备、EPC、服务、运营、金融五大核心能力，打造能源、绿色环保领域综合解决方案提供商，实现千亿市值发展目标。(牵头单位：市国资委 责任单位：市财政局、市投资局、市金融工作局、西安工投集团)
三、现代服务拓展工程
提升西安现代服务产业能级，整合物流、商业类国有企业及相关资源资产，积极拓展研发创意、商贸物流、综合商城等现代服务业，积极满足商贸、物流、社区商业等综合服业能级提升的要求。到2020年底，打造综合性现代物流集团，实现快速做强做大，推进商贸物流集团对接资本市场，通过IPO、并购重组、新三板上市等方式打造上市平台。(牵头单位：市国资委 责任单位：市发改委、市商务局、市交通局、市物资总公司)
四、文化旅游倍增工程
以旅游上市公司为依托，积极推进区域旅游资源整合与战略重组，发挥上市平台资本运作功能，以市场化开展并购重组，深入挖掘西安历史文化积淀价值，统筹酒店资源，不断完善业务结构，焕发老字号活力，推进文化旅游创新发展。加大重点文旅项目开发运营，全面提升企业发展质量，大力实施“文化产业倍增计划”和“旅游产业倍增计划”，到2020年底，通过国企集团公司引领与培育，打造国内一流的万亿级文化旅游产业集群。(牵头单位：市文化旅游局 责任单位：曲江新区管委会、市国资委、市商务局)
五、综合交通运营工程
围绕构建现代化高品质城市设施体系的要求，着力增强交通综合运作能力，提升内外交通互联互通功能，推进航空、公路、铁路功能资源整合做强做大。加快投资以构建地铁轨道交通网，推动线网规划增量扩容，促进运营服务质量提升，探索TOD模式，加大地铁上盖开发力度，将市轨道交通集团打造为区域轨道交通投资开发运营商。发挥西安城投集团与西安工投集团资源与资金优势，做好幸福航空股权收购等重大航空项目。(牵头单位：市交通局 责任单位：市发改委、市国资委、市住建局、市资源规划局、西安工投集团、西安城投集团、西安航投集团)
六、水务产业龙头工程
以保障民生、多元发展、彰显优势、服务社会的主要目标，着力提升和强化水务产业的专业化服务能力和公共服务功能，保障区域水务产业安全、良性、健康发展。进一步整合市属水务资源，通过一体化管理、市场化运营、专业化运作，推动优质水务项目以PPP模式发展，推动央地合作和国企混改。到2020年底，积极打造立足西安，保障核心，辐射关中平原城市群，“国内一流，行业先进，西部龙头”的全产业链现代化水务集团，推动核心资产率先上市。(牵头单位：市国资委 责任单位：市发改委、市水务局、西安水务集团)
七、现代农业惠农工程
加快农业资源要素整合和优化配置，积极探索“互联网+农业”新型模式，打造专业化、市场化的农业领域投融资平台，统筹推进全市现代农业产业发展，承担“三农”的集成服务、现代农业的投资运营和农业专项资金“拨改投”的市场化投资管理等功能，实现农业可持续发展和农民持续增收。推进农业产业创新发展，补齐农业短板，实现区域特色农产品生产加工、线上线下销售、高效物流配送、生态农业体验的一体化运作。到2020年底，打造西部地区有影响力和品牌特色的农业投资集团公司。(牵头单位：市农业农村局 责任单位：市发改委、市国资委、市财政局、市人社局)
八、纺织产业重组工程
围绕纺织产业链、价值链与创新链进行资源整合与资本运作，打造市属纺织产业能级提升运作平台。加快完成五环集团搬迁改造工作，以做强做优西安市传统纺织产业为发展目标，强化国资产业引领与投资引导作用。努力做精做强现代纺织制造板块主业，构建研发创意和时尚设计产业，打造国内一流纺织服装研发创意中心，加强“政产学研用”合作，构建企业战略联盟。到2020年底，打造“纺织产业—纺织园区—产业基金”三位一体的全产业链、时尚高端、效益良好、产值达到50亿元的纺织产业聚集区。(牵头单位：市国资委 责任单位：灞桥区政府、市财政局、市资源规划局)
九、健康医疗利民工程
加强资源整合重组，通过增资扩股方式推进利君集团战略重组，整合市属医疗资源及相关国有企业，积极对接居民健康与医疗需求，充分借助产业集聚优势，打造医疗健康卫生人才科研、临床检验、医养结合、康复理疗的大数据大健康平台，加大国有资本在生物医药、养老康养、智慧医疗、医疗健康人才培训等大健康、大医疗产业的战略投资与产业引领。到2020年底，以打造医药产业品牌化企业出发，打造药品研发、生产、销售于一体的现代化医疗产业集团。(牵头单位：市国资委 责任单位：市发改委、市卫生健康委、市投资局、市财政局、市人社局、市医疗保障局)
十、物业管理品牌工程
整合市属国企所属物业资源，做强做大物业集团公司，培育核心竞争力，通过混改引入战略投资者，探索经营者持股。完成50个以上棚改项目立项，积极探索PPP模式开发运营，做好“三供一业”接收小区的改造提升，以城市更新为突破，统筹推进老旧小区升级改造。不断提高物业管理能级，打造精品物业，推行“大物业”管理模式，实现精细化集中管理，打造西安物业管理的“金字招牌”。到2020年，将物业集团公司打造成为西部最强、西安最大的千亿级企业。(牵头单位：市国资委 责任单位：市发改委、市住建局、市财政局、市城改事务中心)
公文相关附件: 市政办发[2019]19号
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