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《西安市人民政府办公厅印发关于完善集体林权制度实施意见的通知》
市政办发〔2018〕78号
各区、县人民政府，市人民政府各工作部门、各直属机构：
《关于完善集体林权制度的实施意见》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。
西安市人民政府办公厅
2018年8月1日
关于完善集体林权制度的实施意见
为贯彻落实《陕西省人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见》(陕政办发〔2017〕89号)精神，进一步巩固和扩大集体林权制度改革成果，充分发挥集体林业在维护生态安全、助力精准脱贫、加快追赶超越、实施乡村振兴战略和推动农村经济社会可持续发展中的重要作用，结合我市实际，现提出如下实施意见。
一、总体要求
(一)指导思想。
认真贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照“追赶超越”定位和“五个扎实”要求，围绕“五新”战略任务和“聚焦‘三六九’，振兴大西安”奋斗目标，紧抓发展新机遇，加快推进林业改革创新，加快转变林业发展方式，加快提升发展质量效益，统筹协调促发展，优化生态惠民生，为全面建成小康社会、国家中心城市和国际化大都市奠定坚实基础。
(二)基本原则。
坚持农村林地集体所有，巩固集体林地家庭承包基础性地位，加强农民财产权益保护;坚持创新体制机制，加快林地经营权流转，推进适度规模经营;坚持生态、经济和社会效益相统一，开发利用林业多种功能，实现增绿、增质和增效;坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，充分调动社会资本发展林业的积极性，增强林业发展活力。
(三)主要目标。
到2020年，集体林业历史遗留问题基本解决，森林生态效益补偿制度基本落实，以林业股份合作制为主导的林业经营体制基本建立，承包权更加稳定，经营权更加灵活，林权抵押和担保制度更加健全，社会化服务体系更加完善，基本建成适应现代林业发展的经营体制机制，实现林业资源持续增长、农民林业收入显著增加、林业资源得到永续利用。
二、主要任务
(一)稳定林地承包关系。
1.进一步明晰产权。会同市不动产登记机构做好集体林地承包确权登记颁证工作。对承包到户的集体林地，要将权属证书发放到户，由农户持有。对采取联户承包的集体林地，要将林权份额量化到户。对采取股份经营的集体林地，要将股权证发放到户，建立股份经营机制。对仍由农村集体经济组织统一经营管理的林地，要依法将股权量化到户、股权证发放到户，发展多种形式的股份合作。对新纳入集体管理的林地要依法确权登记颁证。
2.加强林权权益保护。逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”运行机制，会同市不动产登记机构开展林地经营权登记发证工作，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体林权制度，形成集体林地集体所有、家庭承包、多元化经营的格局。依法保障林权权利人合法权益，任何单位和个人不得禁止或限制林权权利人依法开展经营活动。其中明确因国家公园、自然保护区、森林公园等生态保护需要的，可探索采取市场化方式对林权权利人给予合理补偿，着力破解生态保护与林农利益间的矛盾。对纳入天然林保护范围，停止商业性采伐的集体和个人所有的天然商品林，安排停伐管护补助。在承包期内，农村集体经济组织不得随意调整承包林地，不得强行收回农业转移人口的承包林地。
3.加强合同规范化管理。承包和流转集体林地，要签订书面合同。合同应明确当事人的权利和义务，规定当事人造林育林、保护管理、森林防火、林业有害生物防治等责任，促进森林资源可持续经营。市、县级林业主管部门及基层林业站要做好指导服务工作，推广使用国家统一的制式示范合同文本，推进合同规范化管理，完善合同档案管理。农村集体经济组织要监督林业经营主体严格履行合同，依法依规开展生产经营活动，合理利用和保护林地。
(二)放活生产经营自主权。
1.完善分类经营管理。完善商品林、公益林分类管理制度，简化区划界定方法和程序，优化林地资源配置。国家级公益林原则上不得随意调整，确因工程建设等需要调出、补进国家级公益林的，按程序报批。已承包到户的地方公益林，在不影响整体生态功能的前提下，可根据实际情况适当调整，实行动态管理。签订公益林管理与区划合同时，应明确管护责任与管护目标等要求。
2.科学经营公益林。实行公益林分级经营管理，合理界定保护等级，在不影响生态功能的前提下，可以采用发展林下经济、开展森林旅游等方式综合利用。采取相应的保护、利用和管理措施，提高综合利用效益。在不改变公益林地用途和性质的前提下，公益林地使用权和补偿权益可以依法流转。
3.放活商品林经营权。进一步放活商品林经营，赋予林业生产经营主体更大的生产经营自主权，由经营者依法自主决定经营方向和经营模式。完善森林采伐更新管理制度，进一步改进集体人工用材林管理，完善林木采伐指标入村到户政策。
4.优化林业管理方式。简化林业行政审批程序，提高审批工作效率。完善林地“一张图”管理，将集体林地保护等级落实到山头地块，明确林业生产经营主体，向社会公示并提供查询服务。完善商品林采伐指标分配管理制度，简化林木采伐审批手续，推行简便易行的伐区设计，改进采伐作业监管方式。通过择伐、渐伐等方式推进森林可持续经营，培育大径级材，提高林地产出率。
(三)规范林权流转秩序。
1.规范集体林权流转。林权流转应当坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织或个人不得采取强迫、欺诈等不正当手段强制或阻碍农民流转林权。加强对工商资本租赁林地监管和风险防范，积极引导和支持工商资本依法流转林权投资林业建设。加强林权流转事中事后监管，确保流转林地的用途不改变、公益林性质不改变和林地保护等级不改变。建立林权流转市场主体信用信息采集归档制度。
2.鼓励林权有序流转。鼓励和引导农户采取转包、出租、入股等方式流转林地经营权和林木所有权。鼓励创新流转和经营方式，引导各类生产经营主体开展联合、合作经营，鼓励采取信托、委托、托管、股份合作等方式集中连片流转林地，鼓励流转林地向新型林业经营主体集中。对家庭承包的林地，以转让方式流转的，流入方必须是从事农业生产经营的农户，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意;以其他形式流转的，应当依法报发包方备案。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权流转的，流转方案应在本集体经济组织内提前公示，按规定征求本集体经济组织成员意见后，采取招标、拍卖或公开协商等方式流转。林权流转应当依法签订书面合同，明确双方的权利和义务，流转期限不得超过原承包剩余期。
3.加强林权流转管理服务。进一步完善区、县林权流转服务平台功能，及时发布林权流转供求信息、交易信息。推进林权流转合同鉴证和网签管理。对符合法律法规规定的林权流转交易，根据流转当事人意愿，林业主管部门可提供林权流转交易确认服务，出具林权流转交易确认书。鼓励林农及其他社会主体在林权交易平台等公开市场交易。
(四)推进林业适度规模经营。
1.着力培育新型林业经营主体。加快林业合作社、家庭林场、林业大户、林业龙头企业等新型林业经营主体培育。鼓励符合条件的新型林业经营主体承担林业重点工程项目建设。加强农民林业专业合作社建设指导，健全规章制度，完善运行机制，优化管理方式，规范利益分配，保障社员合法权益。开展家庭林场示范创建活动。大力支持创建农民林业合作社示范社。通过政府购买服务等方式，依托高等院校、科研院所和龙头林业企业，大力培养农村林业实用人才。
2.建立健全多种形式利益联结机制。鼓励工商资本与农户开展合作经营，按照全产业链、全价值链的现代产业组织方式开展创业创新，推进农村一二三产业融合发展，让农户分享二三产业增值收益。建立完善新型林业经营主体联林带户机制，支持龙头企业、示范性林场、农民林业合作社为农户提供林地林木托管、统一经营作业、订单林业等专业化服务。鼓励社会资本在贫困地区通过建立利益联结机制，逐步形成林业脱贫攻坚的长效机制，对帮扶贫困人口多、脱贫效果好的农民合作社、家庭林场、林业大户、龙头企业优先给予政策支持。
(五)推进林业多种经营。
1.科学发展林下经济。科学合理利用森林资源发展林下经济，提高林地经营效益。编制林业产业发展规划，合理发展林业特色产业。鼓励发展林药、林菌、林菜等林下种植和森林观光、生态休闲、生态康养等森林旅游，鼓励发展林下产品的加工、流通和销售业，延长产业链。在不破坏生态环境的前提下，适度发展林下养殖。引导建立一批富有特色的林下经济示范基地，带动广大农民积极发展林下经济。推进林下经济特色品种的研究、示范及产业化转化，开展林下经济产品原产地认定和保护工作，完善林下经济产品标准和检测体系，鼓励林下经济经营者积极创建品牌，提高林下产品知名度。加强林产品信息化服务平台建设，支持发展连锁经营、物流配送、电子商务，拓宽产品销售渠道。林业主管部门要加强林下经济实用技术培训指导，提高农民发展林下经济的能力。
2.积极发展多种经营。充分发挥林业多种功能，以生产绿色生态林产品为导向，大力发展核桃、石榴、花卉苗木等特色经济林规范化生产基地建设。鼓励发展生态文化旅游、森林康养、林业碳汇、林下经济等林业新业态，充分释放林业资源潜力。
(六)加大财政金融支持力度。
1.完善财政扶持政策。加大政府投资支持林业发展，探索运用政府和社会资本合作(PPP)模式，推进林业重大生态工程、林区基础设施建设、林业保护设施建设、野生动植物保护及利用等重点林业建设。加大对营林生产机械购置的补贴力度。加大对重点生态功能区的扶持力度，支持林业生产公益性基础设施建设和地方特色优势产业、林业龙头企业、林下经济示范基地发展，加强林业生产经营主体能力建设。
2.加大信贷支持力度。鼓励银行业金融机构积极推进林权抵押贷款业务，加快开发适合造林需要的贷款品种。推广“林权抵押+林权收储+森林保险”贷款模式和“企业申请、部门推荐、银行审批”运行机制，探索开展集体林业经营收益权和公益林补偿收益权市场化质押担保贷款。鼓励和引导市场主体对林权抵押贷款进行担保，支持开展林权收储工作。
3.完善森林保险制度。进一步完善森林保险制度，建立多险种、多费率的保险机制。制定森林保险理赔操作规程、森林灾害损失认定标准、森林保险无赔款优待政策，建立森林保险承保公司准入、退出机制。林业部门要加强对森林保险工作的监督和指导。
(七)加强林业管理和服务。
1.提升林业管理水平。加强基层林业业务技术人员培训，提升林权管理服务机构能力和服务水平。进一步提升林业信息化水平，建立全市联网、实时共享的集森林资源、权属、生产经营主体等信息于一体的基础信息数据库和管理信息系统，探索开展林权集成IC卡管理服务模式，方便群众查询利用。
2.妥善解决林权纠纷。按照“调解为主、裁决为辅”的原则，由县级政府积极协调解决镇与镇、镇与国有林场之间的集体林历史遗留问题，镇政府积极解决本镇范围内的林权矛盾纠纷，切实维护林区社会和谐稳定。建立领导分片(分组)包抓和纠纷调处考核工作机制，落实责任主体，明确时限要求。对集体林地面积较大且林权纠纷较多的县(市、区)，要依据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》有关规定，设立仲裁委员会，依法处理本辖区的林权纠纷案件。畅通林权争议司法裁决途径，公平、公正审理林权纠纷案件。建立律师、公证机构参与纠纷处置的工作机制，将矛盾化解纳入法治轨道。开设法律求助绿色通道，依法依规向低收入家庭和贫困户提供法律援助和司法救助。
3.建立新型林业社会化服务体系。加快基层林业主管部门职能转变，强化公共服务，逐步将适合市场化运作的林业规划设计、森林资源资产评估、市场信息、技术培训等服务事项交由社会化服务组织承担，规范中介服务行为。鼓励和培育造林、抚育、采伐、科技推广等各类林业生产专业组织，推进林业生产服务专业化。积极发展林业电子商务，健全林产品交易市场服务体系，鼓励开展林产品网上零售批发和产销对接等电子商务，拓展林产品网络销售渠道。实施林业社会化服务支撑工程，支持基层林业站等公共服务机构和社会化服务组织的基础设施建设。
三、保障措施
(一)加强组织领导。
各级政府要高度重视深化集体林权制度改革工作，完善政策措施，结合实际制定实施方案，并将集体林权制度改革成效纳入各级领导班子及有关领导干部绩效考核内容中。各级林业主管部门要加强统筹协调，推动完善集体林权制度各项政策措施落到实处。各有关部门要按照职责分工，密切配合，形成支持集体林业改革发展的合力。对发展集体林业贡献突出的单位和个人按有关规定予以表彰。加强集体林权管理队伍建设，强化业务培训，保障工作经费，为推进改革创造良好条件。
(二)加大宣传力度。
要充分利用各类媒体，大力宣传集体林权制度改革政策和法律法规，各级林业主管部门要认真细致做好林权流转、林权抵押贷款和森林资源资产评估等工作的政策解读，切实提高广大群众的风险防范意识和生态安全意识，努力营造全社会参与、支持林业改革发展的良好氛围。
(三)加大财政支持力度。
各级政府要在培育林业新型经营主体、发展林下经济和林业特色产业、加大公益林生态效益补偿、建立林权收储基金等方面出台支持政策。加大对重点生态功能区的扶持力度，支持林业生产公益性基础设施建设、地方特色优势产业发展等，鼓励林业龙头企业、林下经济示范基地与当地贫困户建立帮扶关系，推动集中连片特困地区精准脱贫。
(四)完善社会化服务体系。
引导森林资源资产评估、林业规划设计、专业技术培训等社会中介服务组织健康发展。研究探索通过政府购买服务方式，委托社会中介服务机构开展森林防火、林业有害生物防治、森林资源管护等公益性服务。引导电商企业与林业专业大户、家庭林场、林业专业合作社对接，建立林产品直销机制。实施林业社会化服务支撑工程，支持基层公共服务机构和社会化服务组织基础设施建设。
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