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《西安市人民政府办公厅关于进一步推进医疗联合体建设和发展的实施意见》
市政办发〔2017〕117号
各区、县人民政府，市人民政府各工作部门、各直属机构：
为深入贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》(国办发〔2017〕32号)和《陕西省人民政府办公厅关于进一步推进医疗联合体建设和发展的实施意见》(陕政办发〔2017〕61号)精神，进一步优化我市医疗资源结构布局，推进医联体建设和发展，更好地实施分级诊疗和满足群众健康需求，提升医疗服务体系整体效能，现提出如下实施意见。
一、总体要求
(一)指导思想。
全面贯彻党的十九大以及全国卫生与健康大会精神，立足我市经济社会和医药卫生事业发展实际，以“双下沉、两提升”(城市优质医疗资源下沉和医务人员下基层、提升基层医疗卫生机构服务能力和群众就医满意度)为重点，逐步建立完善不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，推动构建分级诊疗制度，实现发展方式由以治病为中心向以健康管理为中心转变。
(二)基本原则。
坚持政府主导。政府办医主体责任不变，落实政府规划、指导、协调、监管、宣传等职能，根据区域医疗资源结构布局和群众健康需求，兼顾既往形成的合作关系，统筹安排医疗机构组建医联体，切实维护和保障基本医疗卫生事业的公益性。
坚持创新机制。实施医疗、医保、医药联动改革，创新机制，逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面的壁垒和障碍，优化资源结构布局，结合医保支付方式等改革的推进，逐步建立完善医疗机构间分工协作机制。
坚持资源下沉。利用三级公立医院优质资源集中的优势，通过技术帮扶、人才培养等手段，发挥对基层的技术辐射和带动作用。鼓励医联体内统一管理模式，发挥集约优势，推进区域医疗资源共享，发挥科技引领与支撑作用，提高医疗服务体系整体能力与绩效。
坚持群众受益。坚持以人民健康为中心，实现医疗质量同质化管理，强化基层医疗卫生机构的居民健康“守门人”能力，促进医联体建设与预防、保健相衔接，促进“互联网+医疗”更大范围应用，推动健康产业发展和经济转型升级，切实增强人民群众的获得感和幸福感。
(三)工作目标。
2018年，全面完成多种形式的医联体建设任务，每个区县至少建成一个有明显成效的医联体，市属三级综合医院各牵头至少建成一个紧密型医联体，所有公立医院和政府办基层医疗机构全部参与医联体，基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例进一步提升。
到2020年，全面推进医联体建设，形成较为完整的医联体政策体系和考核评价体系。区域内医疗资源整合共享，基层医疗服务能力有效提升，为患者提供连续服务，推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。
二、规范组建
(一)统筹建设规划。
各区县政府、各三级医院要在市卫计委的指导下，以区域卫生规划和医疗机构设置规划为统领，充分考虑本地区医疗资源分布、医疗服务体系建设及人民群众就医习惯，对现有医联体组成进行统筹规划。医联体的牵头单位应当为三级医院，且必须包含基层医疗机构(社区卫生服务中心、社区卫生服务站、乡镇卫生院)，成员医院数量原则上不超过10家。基层医疗机构应根据自身发展需求加入医联体，每个医疗机构加入医联体的数量原则上不超过3个。鼓励支持组建紧密型医联体。鼓励社会办医疗机构加入医联体，引导民营三级医院结合实际牵头组建医联体。
(二)明确组织形式。
1.在城市主要组建医疗集团。由三级医院牵头，联合城市二级医院、社区卫生服务机构、护理院、专业康复机构等，形成资源共享、分工协作的管理模式。在医联体内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行合作。有条件的地区推行医联体内人、财、物统一管理模式，促使医联体成为目标一致的紧密型共同体。不具备条件的地区，可在医联体内以对口帮扶、技术支持为纽带形成松散型合作，引导优质医疗资源下沉，提升基层医疗服务能力。
2.在县域主要组建医疗共同体(县镇村卫生服务一体化管理)。结合阎良区县镇一体化、高陵区镇村一体化经验，加快推进以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的医共体建设。城市与农村之间可以城市三级公立医院为主体单位，在已建立的长期稳定对口支援关系基础上，通过托管区域内县级医院等多种形式组建医联体，原则上1家三级公立医院最多托管2家县级医院。
3.跨区域组建专科联盟。充分发挥各级各类医院专科优势，以专科协作为纽带，组建儿科、眼科、妇产科、中医科、骨科等专科联盟，形成补位发展模式，重点提升专科疾病救治能力。中医医疗联合体要体现中医药特色，发挥中医药治慢病、保健和康复的作用，延伸到基层和康复护理机构。
4.在边远贫困地区发展远程医疗协作网。大力发展面向基层、偏远和欠发达地区的远程医疗协作网，鼓励二级、三级公立医院向基层医疗卫生机构提供远程医疗、远程教学、远程培训等服务，利用信息化手段促进资源纵向流动，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。
(三)完善管理结构。
各种类型的医联体均应制定医联体章程，规定主体单位与其他成员单位的责任、权利和义务，完善医疗质量管理等制度，提高管理效率。医联体采取理事会治理结构，理事会作为联合体的最高决策机构，主要负责联合体所属医疗机构的总体发展规划、资源统筹调配，机构、人员绩效考核，效益、薪酬分配等重大事项的决策。
(四)规范命名管理。
原则上卫生计生行政部门不对医联体内医疗机构命名。医联体成员单位可在保留其原名称的同时，按照医联体组建形式分别加挂“某某医疗集团医院”、“某某县医院医共体医院”、“某某专科联盟医院”、“某某医院远程协作医院”的牌子，但不能以此类名称作为第二名称进行医疗机构执业注册。
三、工作任务
(一)推动优质医疗资源下沉。
充分发挥医联体牵头单位的管理优势和品牌效应，鼓励联合体内部各医疗机构实行统一的管理制度、诊疗规范和服务模式，建立医联体成员之间的质量控制体系,提升同质化水平。县级公立医院要积极推进医疗资源下沉到镇，加强中心镇卫生院住院服务能力建设，扶持特色专科发展，引导镇卫生院分类、差异化发展，推动优质医疗资源在县域内延伸。在医联体内开展检验检查结果共享互认,向基层推广发展适宜技术,推动技术资源共享。鼓励依托医联体内有条件的医院，建立医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、后勤服务中心等，为医联体内各医疗机构提供一体化服务。探索实行紧密型医联体内部各医疗机构药品、耗材、设备等统一采购、统一配送。
(二)推动医务人员下沉。
推行二、三级医院全科医师团队到社区服务制度。各二、三级医疗机构要建立全科医学科，设置全科诊室。全科医学科人员构成分为管理团队和医疗团队。管理团队的成员兼任各基层医疗卫生机构业务主任职能，主要负责制定符合基层医疗机构实际的个性化指导方案、培训课程及人员配置方案。医疗团队由医联体内二、三级医院的医疗专家、技术骨干组成，主要任务：一是负责定期到基层医疗机构服务，每天至少派1—3名专家在基层医疗机构坐诊，人员要固定，每年坐诊时间不少于半年;二是在全科诊室出诊，负责上转患者在院内的接诊、分诊及下转患者的康复指导工作，促进优势医疗资源下沉。牵头三级医院向托管的医院累计派出医生人数原则上不低于该三级医院全院中级以上专业技术资格医生人数的5%，选派人员中中级以上专业技术资格人数占比不低于80%。
(三)提升基层医疗服务能力。
医联体牵头医院要根据基层医疗卫生机构的业务需求，安排医联体内的基层医务人员到上级医院免费学习培训。各医联体根据区域就医需求及医疗资源分布情况，以医院管理、人才培养、业务指导、学科建设为重点，研究制订成员单位的发展规划，明晰功能定位，明确近期和远期目标，突出帮扶重点。医联体内托管的医疗机构，要重点扶持3个以上学科(专科);专科托管的医疗机构，要至少重点扶持1个学科。大力推广中医药适宜技术，发挥中医药在治未病中的主导作用，推动中医药参与基本公共卫生服务工作。
(四)提供连续性诊疗服务。
鼓励护理院、专业康复机构等加入医联体。建立医联体内转诊机制，推动医疗卫生与养老服务相结合，为患者提供一体化、便利化的疾病诊疗—康复—长期护理连续性服务，重点畅通向下转诊通道，将急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者及时转诊至下级医疗机构继续治疗和康复。科学制定医保报销政策，差别化设置不同等级医疗机构和跨统筹区域医疗机构就诊的报销比例。加强院前急救能力建设，将院前急救服务延伸到基层医疗卫生机构。
(五)加快医联体信息化建设。
按照医疗机构信息化建设有关规定，统筹医联体内部医疗机构业务信息平台建设，实现医联体内医疗机构之间互联互通和电子健康档案、电子病历的连续记录及信息共享，有效支持医联体内部的预约诊疗、双向转诊、远程医疗、慢病管理、资金结算等协同应用与服务。充分利用现有远程医疗服务体系，扩展服务内容，进一步发挥远程医疗作用。探索实行远程医疗收费与支付政策，促进远程医疗服务可持续发展。
(六)建立畅通的双向转诊机制。
推行医联体内资源共享，各二级以上医疗机构向家庭医生提前开放30%以上的专科门诊号源和适当数量的病床，逐步向家庭医生开放大型医疗设备检查号源，优先为基层上转病人提供预约诊疗服务。探索通过信息化技术手段完善双向转诊机制，基层医疗机构要积极与上级医院沟通协调，畅通预约、转诊渠道。基层医疗卫生机构药品采购全部执行公立医院药品集中招标采购政策，实行网上采购。对于诊断明确、病情稳定、依从性好的高血压、糖尿病等需长期服药的慢性病签约患者，可开具单次处方4—8周的治疗药物。
四、保障政策
(一)进一步落实政府办医主体责任。
加大市级基建投资支持力度，加快补齐医联体发展短板，提高区域内疑难重病诊疗能力、县级医院综合能力以及远程医疗协作水平，推动医联体更好在基层发挥作用。各级政府要落实办医主体责任，落实公立医院投入保障政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。
(二)建立医保引导机制。
探索对医联体实行医保总额付费等多种付费方式。医联体内根据各自功能任务形成利益分配机制，制定相应的考核办法，实行医联体内医保总控结余奖励，引导医疗机构主动控制不合理费用。通过调整城镇基本医疗保险、新农合等政策，引导居民选择在签约的家庭医生处就诊。根据服务能力核定基层医疗卫生机构家庭病床收治病种和床位数，将家庭病床纳入医保报销范围。
(三)畅通人员流动机制。
医务人员在已签订医联体协议的成员单位间，不需办理多机构执业备案手续即可在医联体内其他医疗机构执业。鼓励中级专业技术职称以上医师在基层医疗机构设立医生工作室，鼓励上级医院管理人员在基层医疗机构中担任负责人。医联体内医务人员到对应基层医疗机构的工作时间可计入职称晋升时所要求的基层服务时间。镇卫生院新进人员实行县招镇用。各区县政府要按照现有的编制，补齐缺编人员，足额发放补助。
(四)完善激励机制。
医联体建立责任共担和利益分配机制，调动医联体内各医疗机构积极性，实现可持续发展。牵头医院派出人员的工资和绩效由原单位发放，且不得低于全院平均水平。效益较好的基层医疗机构，可为上级医院坐诊专家适当发放劳务费用。各成员单位要完善与医联体相适应的规范合理的绩效工资政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制，合理拉开收入差距。
(五)优化考核机制。
强化考核和制度约束，重点考核医联体建设成效、技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等，将基层医疗卫生机构协作情况、大型医疗机构与基层医疗卫生机构诊疗量占比、基层人才结构改善和服务能力提升情况、基层首诊和分级诊疗制度落实情况，以及履行医保服务协议、总额控制后医疗机构自主控费情况、社区(乡村)医生签约服务等指标纳入考核体系，引导医联体主体单位主动帮扶基层。进一步明确医联体牵头单位对联合体内其他单位的业务指导和监督责任。将考核评价结果作为财政投入、医保支付、人事任免、评优评先的重要依据，并与医院等级评审、临床重点专科评审，以及医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。
(六)建立医联体备案管理制度。
医联体主体单位和其他成员单位签订合作协议后的5个工作日内，要分别向《医疗机构执业许可证》登记机关报告备案。协议内容必须明确双方的权利、责任和义务，并对人才培养、区域注册、门诊下沉、急慢分治、双向转诊、远程医疗、医技资源共享、利益分配机制等进行约定，确保工作责任落实。医联体合作终止或发生其他重大变化时，双方应于5个工作日内向执业登记机关申请取消备案。
五、组织实施
(一)强化组织领导。
各区县政府、各相关部门要进一步提高认识，把医联体建设作为深化医改的重要内容和增进人民群众健康福祉的有力举措，切实加强组织领导，建立部门协调推进机制，完善配套政策，确保工作顺利进行。2017年12月底前，所有三级公立医院必须建立或完善医联体。2018年3月底前，各区县都要制订出台适合本地医联体建设的具体方案，明确医联体建设目标及时间进度，积极稳妥推进落实。
(二)明确工作职责。
卫生计生行政部门和中医药管理部门要加强对医联体建设的监管，明确医联体组织管理和分工协作制度，牵头制定相关技术文件。发展改革、价格部门要完善医药价格政策。财政部门要按规定落实财政补助政策。人力资源社会保障部门要加强医保服务监管，推进医保支付方式改革，完善薪酬和绩效工资分配机制。食品药监部门要制定医疗机构院内制剂在医联体成员单位间调剂使用的政策。其他有关部门要按部门职能和职责分工，及时出台配套政策，抓好贯彻落实。
(三)加强督查考核。
各区县政府要将医联体建设纳入医改考核内容，市医改办要会同有关部门建立医联体效果评估机制和绩效考核办法，开展经常性督导，及时总结不同模式医联体建设经验，掌握工作中出现的新情况、新问题，有针对性地提出改进建议，增强工作的主动性、预见性和创造性。要坚持问题导向，防止和破解大医院垄断资源、“跑马圈地”、挤压社会办医空间等问题。对行动迟缓，工作推进不力的区县和单位，要进行责任追究。
(四)强化宣传引导。
各区县政府、各相关部门要不断加大对行政管理人员、医疗机构管理人员和医务人员的培训力度，进一步统一思想、形成共识。要拓展宣传渠道，创新宣传形式，运用传统媒体与新媒体相结合等方式，从改变群众传统就医观念和习惯入手，加强政策引导，改善就医体验，不断提高群众的政策知晓率和满意度。为惠民政策的顺利实施营造良好的社会氛围。
(五)全面清理整改。
自本实施意见下发之日起，各级卫生计生行政部门要认真开展不规范医联体整顿清理工作，对未备案的要及时补充备案，对命名不规范的要限期整改。督促各医疗机构自查自纠，对无序组建的要立即解除合作。各区县卫生计生行政部门、市属市管医院要于2017年12月30日前向市卫计委报送清理整改情况。
西安市人民政府办公厅
2017年12月11日
公文相关附件: 市政办发117
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