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《西安市人民政府办公厅关于加快农村产权流转交易市场建设发展的实施意见》
市政办发〔2016〕96号
各区、县人民政府，市人民政府各工作部门、各直属机构：
为认真贯彻落实省政府办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的实施意见》(陕政办发〔2015〕73号)，促进我市农村产权流转交易市场建设发展，推动农业经营体制创新，加快城乡发展一体化，现提出如下实施意见。
一、充分认识加快农村产权流转交易市场建设的重要意义
农村产权流转交易市场是为各类农村产权依法流转交易提供服务的平台。加快建设规范的农村产权流转交易市场，有利于引导各类农村产权公开、公平、有序的流转交易，促进农村资源要素有效配置和利用，实现农村资源效益最大化;有利于创新农业、农村投融资机制，吸引更多社会资本进入农业农村，拓宽农村产权抵押融资渠道，促进“三农”发展;有利于实现农村产权流转交易阳光操作，推动农村党风廉政建设，密切党群干群关系，切实维护农民群众的合法权益和农村和谐稳定。近年来，随着我市现代农业加快发展和农村劳动力持续转移，农村承包土地经营权、林权等各类农村产权流转交易日趋活跃，部分区(县)也顺应群众需求建立了不同模式和层次的农村产权流转市场，为农村产权流转交易提供了有效服务。但总体来看，目前我市区(县)农村产权交易流转市场建设还处于起步阶段，其功能发挥、范围覆盖、服务拓展等均不能满足农业、农村发展的现实需要。各区(县)、各有关部门要充分认识加快农村产权流转交易市场建设的重要意义，齐心协力、密切配合、形成合力、攻坚克难，扎实做好农村产权流转交易市场建设的各项工作。
二、总体目标及基本原则
(一)总体目标。
全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照省委、省政府的决策部署，以建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度为目标，以保障农民和农村集体经济组织的财产权益为根本，以高陵区全国农村产权流转交易市场建设试点为契机，以全市农村产权流转交易信息平台为依托，充分利用现有的各类农村产权流转服务平台，加快建立以区(县)农村产权流转交易中心为重点，以镇(街)农村产权流转交易服务站为补充的农村产权流转交易市场体系，力争3年左右在全市涉农区(县)实现农村产权流转交易市场全覆盖，推动农村生产要素合理流动和优化配置。
(二)基本原则。
一是坚持公益性为主。坚持为农服务宗旨，突出公益性，不以盈利为目的，支持农村产权流转交易市场发展，促进城乡生产要素双向流通和资产资源优化配置，充分发挥其服务农村改革发展的重要作用。
二是坚持依法自愿有偿。按照相关法律法规和政策规定，以农民为主体，政府引导扶持，市场配置资源，鼓励交易双方平等协商、自愿互利流转农村产权。农村产权流转交易不得违背农民意愿，不得损害农民和农村集体经济组织的合法权益。
三是坚持公开公正规范。坚持公开透明、自主交易、公平竞争、规范有序，探索建立全市统一的农村产权流转交易市场体系和交易规则、服务方式、监管办法等。
四是坚持因地制宜。从实际出发，统筹规划，合理布局，确定市场模式和覆盖范围。有条件的区(县)可整合土地、林权等流转服务机构，单独成立产权流转交易中心，建立综合性的农村产权流转交易平台，其他区(县)可利用政务服务大厅等场所，划出专门区域，提供农村产权流转交易服务。
三、加快培育和发展农村产权流转交易市场
(一)构建四级农村产权流转交易服务体系。
按照“市级统一建设服务中心，区(县)有实体交易场所、镇(街)有服务站、村有联络点”(简称“一建三有”)的总体布局，逐步建立健全全市四级服务体系。市级重点建设农村产权流转交易服务中心，区(县)、镇(街)联网接入市级信息服务系统，实现信息互联、资源共享。区(县)依托现有农经机构和资源，重点建设实体产权流转交易服务中心，具体负责组织农村产权流转交易和相关配套服务工作。镇(街)成立服务站，负责辖区农村产权流转交易信息收集、审核、发布和服务工作。村设立联络点，负责信息收集、初审、报送工作。
(二)建立全市农村产权流转交易服务平台。
为实现农村产权在更大范围流转交易，在市级层面建立农村产权交易服务中心，搭建基于互联网的流转交易信息服务平台，与各涉农产权主管部门的农村产权信息数据库对接，实现农村产权信息共享，延伸覆盖至区(县)、镇(街)，监督指导全市产权交易业务工作，提供全市农村产权信息发布、交易审核、招标竞价、业务监管、统计分析等服务，实现全市农村产权流转交易统一信息收集发布、统一交易流程、统一交易规则、统一交易鉴证、统一监督管理“五统一”，规范全市农村产权流转交易活动。
(三)完善农村产权流转交易市场功能。
区(县)要按照“整合资源、集中交易、规范服务”的原则，积极打破农村产权管理条块分割、交易服务分散的格局，逐步将农村各类资产资源纳入农村产权流转交易范围。区(县)农村产权流转中心既要发挥信息传递、价格分析、交易中介的基本功能，又要为农村产权流转交易提供政策咨询和法律保障。要不断拓展新的服务功能，逐步把流转交易市场发展成集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等功能为一体的为农服务综合平台。高陵区要按照全国农村改革试点要求，高标准建设农村产权交易市场，尽快完善产权评估、产权转让、抵押融资、纠纷调处、风险防范等制度体系，为全市农村产权流转交易市场建设探索可复制、可推广的经验。
(四)推进农村产权流转交易市场制度化建设。
要建立健全规范的农村产权流转交易市场管理制度和交易规则，对市场运行、服务规范、中介行为、纠纷调处等作出具体规定，实行统一规范的业务受理、信息发布、交易签约、交易中(终)止、交易(合同)鉴证、档案管理等制度。农村产权流转交易应采取协议转让、网络竞价、现场拍卖、招投标等方式进行。凡进入区(县)农村产权流转交易中心的项目，必须通过市级农村产权流转交易信息服务平台办理并备案。
(五)探索建立农村产权价值评估体系。
对农村各类产权进行价值评估是实现农村产权流转交易和抵押融资的前提。市级农村产权流转交易中心要建立健全农村资源资产评估机制，探索聘请有资质的专家组建第三方农村产权价值评估机构，或第三方产权评估机构代理的相关办法，按照国家有关法律法规开展农村产权价值评估业务。
(六)探索设立农业融资担保基金。
融资担保体系是破解“三农”发展融资难、融资贵的有效措施，也是农村产权流转交易市场的重要功能。要按照“政府主导、专业管理、市场运作”的原则，鼓励有条件的区(县)设立政府出资为主的农业融资担保基金，放大财政资金杠杆效应，引导金融机构及社会资本支持现代农业发展。高陵区要积极发挥先行试点的作用，加快设立以财政出资为主的抵押融资担保基金和风险防范基金，完善融资担保风险在政府、银行业金融机构和融资担保机构之间的合理分担机制，激发金融机构参与农村产权抵押融资的积极性、主动性。
四、强化农村产权流转交易市场的监督管理
(一)明确流转交易主体和品种。
凡是法律、法规和政策没有限制的法人和自然人均可进入市场参与流转交易。农村产权流转交易市场要依法对各类市场主体的资格进行审查核实、登记备案。产权流转交易的出让方必须是产权权利人，或者受产权权利人委托的受托人。除农户宅基地使用权、农民住房财产权、农户持有的集体资产股权外，流转交易的受让方原则上没有资格限制(外资企业和境外投资者按照有关法律、法规执行)。对工商企业进入市场流转交易，要依据相关法律、法规和政策，加强准入监管和风险防范。
法律没有限制的农村产权品种均可入市流转交易，流转交易的产权必须权属明确。对无法律政策依据，权能不完整的产权形式，原则上不支持流转或交易。现阶段流转交易的农村产权品种主要包括：
1.农户承包土地经营权。是指以家庭承包方式承包的耕地、草地、养殖水面等经营权，可以采取出租、入股等方式流转交易，流转期限由流转双方在法律规定范围内协商确定。
2.林权。是指集体林地经营权和林木所有权、使用权，可以采取出租、转让、入股、作价出资或合作等方式流转交易，流转期限不能超过法定期限。
3.“四荒”使用权。是指农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权。采取家庭承包方式取得的，按照农户承包土地经营权有关规定进行流转交易。以其他方式承包的，其承包经营权可以采取转让、出租、入股、抵押等方式进行流转交易。
4.农村集体经营性资产。是指由农村集体统一经营管理的经营性资产(不含土地)的所有权或使用权，可以采取承包、租赁、出让、入股、合资、合作等方式流转交易。
5.农业长效经济作物收益权。是指苹果、猕猴桃、葡萄、核桃等长效经济作物的收益权，可以采取转让、出租、入股、抵押等方式进行流转交易。
6.农业生产设施设备。是指农户、农民合作组织、农村集体和涉农企业等拥有的农业生产设施设备，可以采取转让、租赁、拍卖等方式流转交易。
7.小型水利设施使用权。是指农户、农民合作组织、农村集体和涉农企业等拥有的小型水利设施使用权，可以采取承包、租赁、转让、抵押、股份合作等方式流转交易。
8.农业类知识产权。是指涉农专利、商标、版权、新品种、新技术等，可以采取转让、出租、股份合作等方式流转交易。
9.其他。农村建设项目招标、产业项目招商和转让等。
(二)规范农村产权流转交易程序。
农村产权流转交易实行分级审核、公开交易。一是提出流转交易申请。由转出方向所在镇(街)农村产权流转交易服务站提交产权流转申请材料，镇(街)相关职能部门进行初审。初审合格的，向区(县)农村产权流转交易中心提交产权流转申请材料。二是进行前置审核。根据产权类型，区(县)相关职能部门对产权流转申请材料依法进行审查、产权查档和权属确认。三是发布流转信息。审核通过后，由农村产权流转交易中心发布产权流转信息。四是审查受让方资料。区(县)农村产权流转交易中心对受让方提交的申请书、资格证明或有效证件、资信证明等材料进行审查。五是组织产权交易。农村产权流转交易中心依据资格审查合格的受让方情况，按照国家有关法律法规和政策规定，选择协议转让、电子竞价、现场拍卖、招投标等方式组织交易。六是签订交易合同。转出方与受让方签订产权流转交易合同，农村产权流转交易中心及时公示交易结果。七是出具交易鉴证。由转出方与受让方提交鉴证材料，经农村产权流转交易中心审核合格后，出具交易鉴证书。
(三)完善农村产权流转交易市场监管机制。
市、区(县)政府成立由相关部门组成的农村产权流转交易监督管理委员会，负责对市场建设的组织协调、政策制定、指导监管。要根据市场建设运行情况，及时制定监督管理办法，建立健全交易风险防控等监督机制，加强检查和动态监测，规范市场运行，防范交易风险;严肃查处各类违法违规交易行为，杜绝隐瞒信息、暗箱操作、操纵交易等违法违规问题，促进交易公平。金融监管部门，要依法对交易市场的金融类业务活动实行监督管理，做好风险预警、评估和处置工作。要建立健全纠纷调解仲裁机制，妥善解决农村产权流转交易过程中出现的各类矛盾纠纷。有关部门要加强对耕地、林地、水利设施等产权流转交易后开发利用情况的监管，不能改变用途，不能破坏农业综合生产能力，不能破坏生态功能，不能影响公共安全，不能损害村集体和农民利益。原则上各类农村产权都应进入市场流转交易，土地集中流转面积50亩以上或农村产权交易金额5万元以上的项目必须进入市场交易，保证交易双方的合法权益。
五、实施步骤
按照循序渐进的原则，我市农村产权流转交易市场体系建设分三个阶段实施：
(一)第一阶段：试点先行阶段(2015年12月—2016年12月)。
按照中、省的安排部署，研究制定实施意见，出台农村产权流转交易办法、规则等相关配套政策措施。搭建市级农村产权流转交易服务平台。高陵区按照国家试点方案，进一步完善产权评估、产权转让、抵押融资、纠纷调处、风险防范等制度体系，初步形成区(县)、镇(街)、村三级农村产权流转交易运作模式。启动阎良区、临潼区、长安区、周至县等区(县)农村产权流转交易市场建设工作。
(二)第二阶段：全面实施阶段(2017年1月—2017年12月)。
建立市级农村产权流转交易服务中心。建立健全阎良区、临潼区、长安区、周至县的区(县)、镇(街)、村三级农村产权流转交易市场体系。推广试点经验，启动雁塔区、灞桥区、未央区、蓝田县、户县等区(县)的农村产权流转交易市场建设工作。
(三)第三阶段：完善提升阶段(2018年1月—2018年12月)。
建立健全雁塔区、灞桥区、未央区、蓝田县、户县的区(县)、镇(街)、村三级农村产权流转交易市场体系。进一步拓展完善市、区(县)农村产权流转交易的资产评估、融资担保、纠纷调处、风险防范等功能，全面实现市、区(县)、镇(街)三级信息服务平台体系全覆盖。
六、强化农村产权流转交易市场建设的保障措施
(一)加强组织领导。
成立“农村产权流转交易市场监督管理委员会”，由市政府分管副市长任主任，市政府分管副秘书长、市统筹办、市农林委、市编办主要负责人任副主任，市财政局、市国土局、市建委、市房管局、市水务局、市金融办、市科技局、人行西安分行营管部等为成员单位，下设办公室，办公室设在市农林委，办公室主任由市农林委主任兼任，办公室成员由领导小组相关成员单位抽调人员组成，主要负责组织协调、政策制定等工作。市考核办要将农村产权流转交易市场建设纳入年度考核任务。各涉农区(县)要成立相应工作机构，建立健全工作机制，制定切实可行的实施方案，切实抓好农村产权流转交易市场建设，确保市场建设按期建成并投入运营。
(二)明确工作任务。
市级有关部门和各区(县)要加快推进农村集体资产、资源确权登记工作，明晰农村承包土地经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、林权和农村小型水利设施等产权归属，为农村产权流转交易打好基础。市农林委要尽快组建市级农村产权流转交易服务中心，牵头搭建全市农村产权流转交易信息服务平台，并会同相关部门研究制定农村产权流转交易管理办法、交易规则、工作流程等配套文件。市金融办要会同人行西安分行营管部负责指导区(县)制定农业发展融资担保管理办法，支持区(县)成立政策性的融资担保机构，为各类新型农业经营主体开展融资担保服务。市、区(县)国土、建设、房管、农业、林业、水务、科技等部门要依照法律、法规和政策，逐步将农村各类产权流转交易纳入农村产权流转交易范围，不断丰富交易品种和内容。
(三)加大政策扶持力度。
区(县)财政要安排专项资金，支持农村产权交易市场建设和运行，市财政从统筹城乡发展专项资金中安排资金对各区县农村产权流转交易市场建设予以适当补助。对市、区(县)按照事业单位建设的交易机构，要及时解决人员编制和工作经费。对于区(县)在农村产权流转交易市场设立财政出资为主的融资担保基金和风险防范基金的，市财政应采取多种方式予以支持。研究制定财税支持等政策，鼓励新型农业经营主体开展适度规模经营，制定出台我市《关于加快推进农业适度规模经营的意见》，促进我市农业规模化、组织化、产业化发展。同时，要通过采取购买社会化服务或公益性岗位等措施，搞好农村产权流转交易信息服务平台的维护管理，完善服务功能和手段。
(四)强化宣传培训。
要加强宣传教育，把握正确的舆论导向，运用多种形式，向农村基层干部群众宣传农村产权流转交易市场建设的重要意义和政策要求，让广大干部群众熟悉、了解农村产权流转交易的相关知识，关注和监督农村产权的流转交易，依法维护自身合法权益。市级主管部门和各相关区(县)政府要根据各自职责，加强对各级农村产权流转交易服务机构人员的法律、法规和政策培训，切实提高业务水平，依法规范流转交易行为。
西安市人民政府办公厅
2016年12月9日
公文相关附件: 市政办发96
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