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《西安市人民政府办公厅关于印发西安市城市公立医院综合改革试点实施方案的通知》
市政办发〔2016〕77号
各区、县人民政府，市人民政府各工作部门、各直属机构：
《西安市城市公立医院综合改革试点实施方案》已经2016年9月6日市委全面深化改革领导小组第10次会议、2016年7月11日市政府第145次常务会议通过，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。
西安市人民政府办公厅
2016年9月28日
西安市城市公立医院综合改革试点实施方案
为更好地解决群众看病就医问题，根据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》(国办发〔2015〕38号)和《陕西省人民政府办公厅关于城市公立医院综合改革试点的实施意见》(陕政办发〔2015〕90号)精神，结合我市实际，特制定本实施方案。
一、总体要求
(一)指导思想。
以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，按照国家、省深化医药卫生体制改革的总体部署，以公平可及、群众受益为出发点和立足点，坚持政府主导，医疗、医保、医药改革联动，突出公立医院的公益性质和主体地位，以问题为导向，分类指导，探索创新，统筹兼顾，协同推进;落实政府责任，发挥市场经济机制作用，围绕建立新的城市公立医院管理体制，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制，构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局，积极稳妥推进城市公立医院综合改革，使医药费用过快增长问题得到有效控制，群众就医体验切实改善。
(二)主要目标。
到2017年底基本完成城市公立医院综合改革试点任务，初步实现以下工作目标：
1.公立医院公益性质充分体现。落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，充分发挥市场机制作用，建立新的城市公立医院管理体制;破除公立医院逐利机制，药品、医用耗材和检验检查费用占医疗收入比重明显下降。群众满意度明显提升，就医费用负担明显减轻，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。卫生总费用增幅与全市国民生产总值的增幅相协调，医疗总费用不合理增长得到有效控制。
2.群众就医体验切实改善。医疗资源布局合理，医疗服务环境优化，服务水平明显改善。全市范围内建成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式，城市三级医院普通门诊就诊人次占医疗卫生机构总诊疗人次的比重明显降低。
3.城市公立医院运营规范高效。公立医院现代管理制度普遍建立，自主经营权得到落实，医务人员技术劳务价值充分体现，医疗服务质量明显提升，医疗服务流程明显优化，医疗服务安全更有保障，病床使用率、平均住院日等指标更加合理。
(三)实施范围。
市、区两级政府办公立医疗机构以及市级部门、事业单位(学校)办医疗机构执行本方案;西安市辖区内企业、部队、高校办医疗机构，遵照本方案执行。
二、重点任务
(一)优化城市医疗资源配置。
1.科学设置城市公立医院。编制《西安市区域卫生规划(2016—2025)》和《西安市医疗机构设置规划(2015—2020)》，完善城市公立医院布局和功能定位。鼓励公立医院进行资源结构调整。建立完善以区域和专科医疗联合体为主体架构的新型城市医疗服务体系。推进部分一级、二级医疗机构向中医、康复等专科医疗机构或社区卫生服务机构转型发展。“十三五”期间，除已审批同意立项及在建的公立医院项目外，主城区原则上不再新建公立医院，严格控制城市公立医院的床位规模、建设标准和大型医用设备配置数量，公立医院所提供的特需服务规模不得超过自身总服务量的10%。(牵头部门：市卫计委;配合部门：市发改委、市财政局、市国土局、市规划局、市物价局、市市政局等)
2.建立完善分级诊疗体系。制定分级诊疗标准和办法，进一步明确不同级别医疗机构的功能定位，在城区建立医疗联合体加全科医生制度模式，深化内涵建设，逐步建立起全市各级各类医疗机构共同参与，充分发挥行政、经济、技术和信息的纽带作用，形成利益共同体和发展共同体，促进可持续发展。夯实分级诊疗责任，完善双向转诊程序，畅通患者向下转诊渠道。推行医师多点执业，鼓励城市公立医院医师将基层公立医疗机构作为第二、三执业地点开展医疗活动。城市三级医疗机构普通门诊就诊人次在全市公立医疗机构总门诊人次的比重下降10%以上，预约转诊数占门诊就诊量的比例达到20%以上。(市卫计委负责)
3.推进社会力量参与公立医院改革。坚持公立医院在医疗服务体系中的主体地位，探索多种形式合作举办医疗机构，严禁出售、变卖政府办公立医院。进一步贯彻落实《西安市民办医疗机构促进与管理办法(试行)》(市政府令110号)，大力支持社会力量优先举办非营利性医疗机构，引导非公立医疗机构提供高端服务、临终关怀等紧缺服务，使社会办医规模达到总量的20%以上。(牵头部门：市卫计委;配合部门：市人社局、市发改委、市财政局、市国土局、市规划局等)
4.推进优质医疗资源下沉。积极推进医疗联合体、医疗集团改革，落实对口支援帮扶措施，鼓励支援医院采取托管、联合办医等形式，深化帮扶内容和关系。实现市域内优质医疗资源全覆盖，每所三级公立医院至少长期帮扶2所区(县)级公立医院和2所社区卫生服务机构或乡镇卫生院，三级公立医院选派医疗管理和技术人员工作要实现常态化。强化公立医院对公共卫生的支撑作用，各级公立医院均应承担公共卫生服务、自然灾害和突发公共卫生事件医疗救治、基层医疗卫生机构人员培训指导等公益性任务。(市卫计委负责)
(二)推进公立医院管理体制改革。
1.建立医院管理委员会。市区两级分别组建由政府分管领导牵头，相关部门、人大代表、政协委员、医生代表以及其他利益相关方组成的城市公立医院管理委员会，履行同级政府办医职能，负责同级政府办公立医院项目实施、财政投入、运行监管等重大决策以及本行政区域内公立医院规划发展、绩效考核等。管理委员会办公室在卫生计生行政部门设立办事机构，承担管理委员会日常工作。(牵头部门：市卫计委;配合部门：市编办、市财政局、市人社局、市民政局等)
2.落实公立医院自主权。完善公立医院法人治理结构和治理机制，实行医院管理委员会管理下的院长负责制，推行任期目标制和考核问责制，探索院长聘任制、年薪制，推进医院管理团队职业化建设，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。严格落实“三重一大”制度，落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。逐步取消公立医院的行政级别，各级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。(牵头部门：市编办;配合部门：市卫计委、市财政局、市人社局、市教育局、市民政局等)
3.建立完善公立医院绩效考核评价体系。建立以功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等为主要指标的公立医院运营管理考核评价体系，按照年度和院长任期定期组织实施考核。考核结果向社会公开，并与公立医院财政补助、医保支付、工资总额以及领导班子薪酬、任免、奖惩等挂钩。探索实施公立医院绩效考核第三方评价机制，强化社会监督。(牵头部门：市卫计委;配合部门：城市公立医院管理委员会成员单位等)
4.加强医疗服务监管。卫生计生部门实行全行业监管，创新管理方式，从直接管理公立医院转为政策法规、行业规划、标准规范制定和监督指导。根据《区域卫生规划》和《医疗机构设置规划》，建立完善机构、人员、设备准入和退出机制。发挥人大、监察、审计机关以及社会各界的监督作用。(牵头部门：市卫计委;配合部门：市审计局、市财政局、市人社局等)
5.严格控制医疗费用。合理确定并量化医疗费用增幅，定期公示主要监测指标，初步建立公立医院医疗费用监测体系。规范医务人员诊疗行为，推行临床路径管理，建立健全以基本药物为重点的临床用药综合评价体系。强化医疗机构内控制度，促进合理检查、治疗和用药，医疗费用不合理增长得到有效控制。公立医院年平均门诊人次诊疗费用和平均住院人次诊疗费用增长幅度低于同期居民消费价格增长指数，个人卫生支出占卫生总费用的比例降到30%以下。到2017年底，公立医院医疗费用控制监测和考核机制逐步建立健全，参保患者医疗费用中个人支付占比逐步降低。(牵头部门：市卫计委;配合部门：市人社局、市物价局等)
6.强化公立医院精细化管理。坚持“精、准、细、严”的原则，健全医院运行管理制度，改善群众就医体验。建立并实施全面预算管理制度，强化成本核算与控制，落实三级医院总会计师制度，推进财务会计管理规范化，防止医院高能耗运行。建立财务信息公开制度，定期主动向社会公开诸如公立医院收支情况、门诊次均医药费用及增幅、住院人均医药费用及增幅、主要病种例均费用等社会公众关注度较高的信息。加强医疗质量安全管控，规范临床检查、诊断、治疗、用药和植(介)入医疗器械等行为，推进预约诊疗、临床路径管理、优质护理。扩大临床路径管理覆盖面，所有三级医院和80%的二级医院实行临床路径管理。建立医院内部分诊制度，开展门诊一站式服务，优化医疗服务流程。统一质量控制标准，实行同等级医疗机构之间医学检查检验结果互认，杜绝重复检查。完善第三方调解机制，依法维护正常的医疗服务秩序，保障医患双方的合法权益。全面建立医疗责任保险和医疗意外保险制度，建立医疗风险分担机制。(牵头部门：市卫计委;配合部门：市人社局、市公安局、市司法局等)
7.深化公立医院平安医院建设。在市和区、县建立由党委政府统一领导，司法、卫计部门牵头，综治指导协调，公安、财政、民政、法院、检察院等部门共同参与的医疗纠纷人民调解委员会，设立专门的医疗纠纷人民调解机构，组建由医学、法学、药学、心理学专家等组成的法学、医学专家库，配备专职人民调解员，健全完善人民调解工作规章制度和相关工作流程，积极做好医疗纠纷人民调解工作。在二级以上医院建立15平方米以上的规范化警务室，统一外观标示，配备专职民警和必要的警用装备，及时受理群众报警求助。加强医院人防、物防、技防建设，定期进行安全隐患排查整治，不断提升医院安全防范能力。(牵头部门：市司法局、市卫计委;配合部门：市公安局、市财政局、市民政局、市法院、市检察院等)
(三)深化公立医院运行机制改革。
1.破除“以药补医”机制。推进医药分开，取消药品加成(中药饮片除外)，实行零差率销售。取消药品加成所减少的合理收入由调整医疗服务价格补偿90%、财政补助5%、医院加强成本核算自行消化5%共同分担。综合采取处方点评、药品负面清单、合理检验检查、医保审核监管、打击收受回扣等措施，彻底切断医院、医务人员与药品间的利益链，促进药物合理使用。到2017年，城市公立医院药占比(不含中药饮片)总体降到30%左右;百元医疗收入(不含药品收入)中消耗的卫生材料降到20元以下。(牵头部门：市卫计委;配合部门：市人社局、市财政局、市物价局等)
2.落实政府投入责任。对公立医院的投入仍按原渠道拨付，即：政府举办的公立医院由财政补助，高等院校附属医院由各高校补助，企业医院由举办企业补助。各级政府、高校、企业要落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入;对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。落实对中医医院、传染病医院、精神病医院、职业病防治医院、妇产医院、儿童医院以及康复医院等专科医院的投入倾斜政策。加强医院成本管理，将合理的药品贮藏、保管、损耗等费用列入医院运行成本予以补偿。改革财政补助方式，建立“建设靠政府，运行靠服务”的补偿新机制，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。完善政府购买服务机制。(牵头部门：市财政局、市卫计委;配合部门：市人社局、市民政局、市食品药监局等)
3.平稳有序推进医疗服务价格调整。按照增量控制、结构调整、保障补偿、体现医务人员技术劳务价值的原则，建立以使用量、使用频次、单价价格、医保支付等指标为参数的调价模型，合理调整比价关系。总体上要降低药品、医用耗材费用和大型医用设备检查治疗价格，合理提高诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格。药品零差率、服务价格调整和医保支付改革同步推进，确保不增加群众负担，保障医院正常运行。政府投资购置的大型医疗设备，按扣除折旧后的成本制定检查价格;对符合规划及相关政策规定的贷款或集资购置的大型设备，由政府按扣除折旧后的价格回购。(牵头部门：市物价局;配合部门：市卫计委、市人社局、市财政局等)
4.降低药品和医用耗材费用。城市公立医院严格执行省级药品网上集中采购的相关规定。加强药品(耗材)价格监管，防止价格异动。逐步建立以市为单位、医保经办机构参与的药品(耗材)价格谈判机制，完善目录，从入口处降低药品(耗材)价格。实施“两票制”，即从药品生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医院开一次发票。鼓励辖区内医院组成采购联合体，采取量价挂钩、带量采购的方式，降低常用药品(耗材)价格，为医疗服务价格调整腾出空间，并按成交价格销售。高值医用耗材必须通过省级集中采购平台进行阳光采购，网上公开交易。同等质量标准下，鼓励采购国产高值医用耗材。积极探索临床检验试剂网上阳光采购配送管理机制。(牵头部门：市卫计委;配合部门：市人社局、市财政局、市食品药监局、市物价局等)
5.推进药品供应保障制度建设。加强各职能部门沟通协调，建立药品(耗材)集中采购联席会议制度，制定有关政策措施，完善药品供应保障体系，保障医疗机构用药安全。城市公立医院积极调整用药结构，优先配备使用基本药物，并与基层医疗卫生机构用药衔接。加大药品质量安全监管，有效控制抗菌药物、激素类药物、抗肿瘤药物不合理使用的指导，重点跟踪监控辅助用药、医院超常使用的药品。推进医药分开，患者可凭处方自主选择在医院门诊药房或零售药店购药，探索由社区零售药店、医保定点药店承担医院门诊药事服务的实现形式和路径。按照质量优先、价格合理的原则，完善药品医用耗材采购制度。建立公立医院药品医用耗材集中配送机制，加强配送企业监管，严禁垄断经营和网下采购配送药品医用耗材。落实药品医用耗材采购及配送诚信记录制度和市场清退机制。(牵头部门：市卫计委;配合部门：市发改委、市人社局、市财政局、市物价局、市食品药监局、市监察局等)
(四)深化医保支付制度改革。
1.进一步深化医保付费方式改革，逐步建立复合型付费方式。建立按病种付费、按次均费用定额付费、按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，探索按疾病诊断相关分类(DRGs)付费方式，逐步减少按项目付费。推行按病种付费与临床路径管理相结合的支付方式改革，控制医疗费用不合理增长。2017年底，临床路径管理的病例数达到公立医院出院病例数的30%，管理病种不少于100个，单病种结算比例达到50%以上。
2.完善与分级诊疗相适应的医保政策。充分发挥医保基金的杠杆作用，对不同类别与级别医疗机构实施差别支付，注重向基层倾斜。对符合规定的转诊住院患者，医保统筹基金起付线可从患者在首诊医疗机构住院治疗之日起连续计算。对分级诊疗病种在县域内实行按病种定额付费，提高报销比例;对患者自行要求外转治疗或越级就诊(急危重症等特殊人群除外)，且属于分级诊疗病种的，按分级诊疗有关政策实行差别化支付。
3.强化医保的监管作用。发挥医保对医疗服务行为和费用的调控引导作用，将医保监管延伸到医务人员诊疗、检查、检验、处方等服务行为，监控重点药品，遏制药品浪费，做到合理检查、合理治疗、合理用药、合理收费，有效控制医疗费用。利用商业健康保险公司的专业知识，发挥其第三方购买者的作用，缓解医患之间信息不对称和医患矛盾问题。建立病人随(回)访制度，通过医保经办机构对住院病人情况进行随(回)访，强化对医保定点医疗机构的监管。
4.健全医疗保障机制。加快建立医保经办机构与公立医院间的谈判协商和风险分担机制。逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。逐步缩小政策范围内住院费用报销比例与实际住院费用报销比例间的差距，力争到2017年缩小到10个百分点以内。推进基本医保、大病保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，提高保障绩效，进一步减轻患者医药费用负担。(市卫计委、市人社局等部门分别负责)
(五)深化公立医院人事制度综合配套改革。
1.深化编制人事制度改革。按照卫生资源配置标准和医疗机构设置规划，合理核定公立医院床位规模、人员数量。创新编制管理方式，探索城市公立医院编制备案管理。在岗位设置、收入分配、管理使用等方面，打破编制限制，实行全员统筹。实行岗位管理和全员聘用，科学确定岗位标准、人员职责，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。根据卫生行业特点，将符合机关事业单位养老保险条件人员纳入机关事业单位养老保险，其余人员参加企业职工养老保险。紧缺、高层次优秀人才可按规定由医院采取考察的方式予以招聘，结果公开。(牵头部门：市编办、市人社局;配合部门：市财政局、市卫计委等)
2.合理确定医务人员薪酬水平。探索院长年薪制，医院管理委员会负责制定年薪标准、发放方式、考核评定办法，按考核结果兑现薪酬，推动院长收入与医院趋利行为脱钩，逐步实现职业化。医院结合医疗行业培养周期长、职业风险高、责任担当重等特点，结合绩效工资总量核定办法，制定医院内部收入分配标准和方法，建立动态调整机制，着力体现医务人员技术劳务价值。做到因岗定薪，同岗同酬，多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和突出贡献的人员倾斜，兼顾效率和公平，调动医院人员积极性。(牵头部门：市人社局;配合部门：市编办、市财政局、市卫计委等)
3.强化医务人员绩效考核。公立医院自主开展内部考核与奖惩，重点突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度等指标，考核结果与岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。严格控制高值耗材的不合理使用，严禁给医务人员设定创收指标，严禁将薪酬与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩，扭转医务人员趋利行为。(牵头部门：市卫计委;配合部门：市人社局、市财政局等)
(六)切实提升公立医院服务能力。
1.加强公立医院服务能力建设。推进医教研协同发展，加大重点专科、重点学科建设力度，提升急危重症和疑难疾病的诊疗能力和研究水平。按照陕西省住院医师规范化培训计划和要求，增强继续教育的针对性和有效性，强化职业综合素质教育和业务技术培训。落实综合医院(含专科、妇保院)中医药工作专项推进行动方案，着力加强妇幼保健机构的中医药服务能力建设，全面推广应用中医药技术。(牵头部门：市卫计委;配合部门：市人社局、市财政局等)
2.加快推进医疗卫生信息化建设。2017年底前，建立市级区域卫生计生信息平台，按统一标准做好市级平台与省、县(区)平台的对接，实现辖区内所有二级以上公立医院和80%以上基层医疗卫生机构互联互通，逐步实现居民基本健康信息共享。全面实施健康医疗信息惠民行动计划，方便居民预约诊疗、分时段就诊、共享检验检查结果、诊间付费以及医保费用的即时结算。(牵头部门：市卫计委;配合部门：市人社局、市财政局等)
三、保障措施
(一)加强组织领导。
成立以市政府主要领导为组长、分管领导为副组长的西安市城市公立医院改革工作领导小组，负责改革工作的统筹规划、方案制定、风险评估、组织协调。建立完善省、市级公立医院改革联动机制，加强政策指导和监督检查，确保我市公立医院改革任务协同推进。
(二)严格落实责任。
市政府各工作部门要明确职责，各司其职，密切协作，形成合力，进一步完善医改的各项政策，及时制定配套性政策文件，研究解决改革中遇到的困难和问题，强化实施改革效果的监测和评估，为我市公立医院综合改革提供有力保障。
(三)注重舆论宣传。
各级政府及相关部门要积极开展改革政策和措施的宣传工作，加大政策培训力度，及时推广好的经验和做法，宣传改革成效，并加强对舆情的监测与研判，充分调动广大医务人员参与改革的积极性和主动性，努力争取人民群众和社会各界的理解与支持，为城市公立医院综合改革营造良好的社会环境和舆论氛围。
(四)信息透明公开。
各公立医院要对政策法规、招标信息、采购信息、药品和医疗服务价格信息、处方点评等信息内容进行公示，在单位网站设立专门的信息公开版块，并通过院内公告栏、电子显示屏、电子查询系统等载体，增强信息公开力度，主动接受社会监督。
(五)加强考核评估。
建立督导、考核、评估、问责机制，将改革任务纳入全市深化改革目标责任书，细化分工，落实责任。市医改办制定改革考核评估体系，及时分析评估城市公立医院改革进展情况、取得成效、存在的问题，有针对性地研究解决问题的办法。建立改革情况定期通报制度，确保改革工作平稳推进，取得实效。
公文相关附件: 市政办发77
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