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《西安市人民政府办公厅关于西安市应急平台体系建设的指导意见》
市政办发〔2013〕70号
各区、县人民政府，市人民政府各工作部门，各直属机构：
应急平台建设是应急体系建设的一项基础性工作，对于全市建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急指挥机制，预防和应对突发事件，最大限度避免和减少突发事件造成的损失，具有重要意义。
目前，我市应急平台体系建设具有一定的基础，部分区县和有关部门的应急指挥系统建设也已初具规模，在防御和应对各种突发事件中发挥了重要作用。但在全市范围内仍存在应急平台建设发展不均衡、应用功能不完善、制式标准不统一、信息资源与各业务系统尚未有效整合等问题，特别在综合研判、辅助决策、综合协调、总结评估等方面与应急平台的建设要求还有较大差距，缺乏统筹规划，尚未形成完整、统一、高效的应急管理信息与指挥协调体系。根据《国家应急平台体系建设指导意见（试行）》、《陕西省应急平台体系建设的指导意见》（陕政办发〔2009〕29号）和《西安市“十二五”突发事件应急体系建设规划》（市政发〔2011〕62号）等有关文件精神，为加快推进和规范我市应急平台体系建设工作，现就应急平台体系建设提出如下指导意见：
一、指导思想和基本原则
指导思想：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以保障公众生命财产安全为根本，以提高预防和处置突发事件能力为重点，坚持“以人为本”、预防与应急并重、常态与非常态相结合，依靠公共安全技术和信息技术，充分利用现有资源建立统一高效的全市应急平台，形成“监管到位、协调联动、响应迅速、处置有效”的应急平台体系，为有效预防和妥善处置突发事件提供先进的技术手段，提升我市的应急救援和应急管理能力。
基本原则：一是统筹规划，分步实施。各单位要结合本地区、本部门的实际情况和现有条件，统筹规划、总体设计、分步实施，形成功能完善、标准统一、互联互通、资源共享的应急平台体系。
二是因地制宜，整合资源。要充分依托政府电子政务网络和部门现有业务系统，合理有效整合资源，本着经济合理的原则进行应急平台建设，注重高效实用，防止重复建设。平台间要实现互联互通和信息共享，提高多层级、多部门协同应对能力。
三是建管并重，软件硬件相结合。要防止重建设、轻应用，重硬件、轻软件的倾向。既要注重应急平台的建设，更要重视平台的运行管理；既要重视平台硬件和软件建设，更要重视应用开发和信息资源建设，确保应急平台安全性、高效性和实用性；既要立足应急响应，又要满足平时工作需要，充分发挥应急平台在应急管理中的作用。
四是技术先进，安全可靠。要充分借鉴省内外先进经验开展建设工作，并注重系统设备的可靠性、实用性和先进性；要采用符合当前发展趋势的先进技术，并充分考虑技术的成熟性；要加强核心技术的自主研发和成果应用；要建立安全防护和容灾备份机制，保障应急平台安全平稳运行。
五是立足当前，着眼长远。应急平台建设工作要以需求为导向，以应用促发展，立足当前，着眼长远，既要满足当前应急管理工作的需要，又要适应未来技术和应用的发展，不断提升应急平台技术应用水平。
二、应急平台的功能与作用
我市应急平台体系是以市级应急平台为中心，以各区县和部门应急平台为节点，上下贯通、左右衔接、互联互通、互有侧重、互为支撑、信息共享、安全畅通的应急平台体系，支撑全市突发公共事件应急预案体系的实施。通过应急平台的建设达到准确及时地获得突发事件信息和现场信息，提高信息报送的及时性和准确性;满足图像传输、视频会议和指挥调度功能需要，确保有关地区和部门的通信联络畅通;提高现有应急预案的可用性和使用效率，方便预案检索、快速启动和应用;掌握重大危险源、关键基础设施以及重点防护目标的空间分布和运行状况信息；动态监测、分析风险隐患，对可能发生的突发事件进行预测预警;对预测预警、数字预案、辅助决策和GIS进行融合，将事件发展趋势、影响区域与地理空间信息系统相结合，进行危险性分析和综合研判;协调指挥应急救援，提供对专业队伍、储备物资、救援装备和医疗救护等应急资源的动态管理，进行应急功效评价。
三、主要建设目标及框架
（一）建设目标。
力争在“十二五”末，搭建以市级应急平台为枢纽，以各区县应急平台和市级有关部门应急平台为端点，初步建立上下贯通、左右衔接、互联互通、互有侧重、互为支撑、信息共享、安全畅通的全市应急平台体系，重点实现综合协调、监测监控、预测预警、信息报告、综合研判、指挥调度、异地会商、辅助决策、现场图像采集等主要功能，满足全市应急管理工作的需要。
（二）建设框架。
1．市级应急平台。满足市政府应急管理工作需要，实现与省级应急平台、区县级应急平台以及市级部门应急平台的互联互通，向上接受省政府应急平台的调度，向下指挥调度区县应急平台和市级部门应急平台，重点实现监测监控、信息报告、综合研判、调度指挥、异地会商和现场图像采集等主要功能。要采取多种方式和途径，获取并提供上级应急平台所需的相关数据、图像和资料。平时满足市政府值守应急需要，可实时接报特别重大、重大和较大突发事件信息和现场图像，以及特别重大、重大突发事件预测预警信息。较大级别以上突发事件发生时，市领导可以在市应急指挥大厅或移动应急平台召开会议，了解事发现场情况，进行异地会商，调用区县和部门应急平台的数据和相关资料，对事态发展进行仿真模拟和综合研判，实施指挥调度。
2．部门应急平台。应针对本行业或本领域突发事件信息预测预警、接报处理、跟踪反馈、应急处置、分析评估等工作需要，组织建设完善部门应急平台体系，重点实现预测预警、信息报告、综合研判、指挥调度、异地会商等功能，向市级应急平台提供所需的专业数据和实时图像信息，并与相关应急平台实现互联互通和资源共享。
3．区县应急平台。按照工作职能及任务要求，应急平台为独立工作系统，在建设中不能架接在有关部门应急平台中，要按照市级应急平台建设规划构建，重点实现监测监控、信息报告、指挥调度、现场图像采集、异地会商等功能，实现与市级应急平台互联互通。要采取多种方式和途径，获取现场图像信息并上报，提供上级应急平台所需的相关数据、图像和资料等内容。要积极创造条件，逐步探索应急平台向企业、街道乡镇、城市社区、学校和重点部位等基层应急管理单位延伸。
四、建设内容及要求
（一）建设内容。
建设内容包括：基础支撑系统、综合管理系统、数据库系统、移动应急平台等四个部分。
1．基础支撑系统。
由应急指挥场所、通讯网络基础设施、视频会议系统、数据交换与共享系统、安全支撑系统和存储备份系统构成。
（1）应急指挥场所。建设完善应急指挥室、值班室等应急指挥场所，各级部门应急指挥室应单独设置场所。配备视频会议系统、图像接入系统，并与市级应急平台视频会议系统和图像接入系统联通，配备音视频、显示系统和常用办公设备，满足值守应急、异地会商和决策指挥等需要。
（2）通讯网络基础设施。包括有线调度系统、无线调度系统、多路传真系统、数字录音系统、短信服务系统、卫星通信系统和短波通信系统；在指挥室、值班室及会商室建设视频会议系统，并配置录播服务器；配置图像接入系统，整合各地方、各有关专业部门的视频图像，显示在指挥室、值班室及会商室屏幕上。完成和有应急职能的专业部门网络、语音、视频、IP电话的连接。充分利用电子政务系统，配备专用网络服务器、数据库服务器和应用服务器等必要设备。
（3）数据交换与共享系统。实现平台和部门之间的文件资源交换、数据库资源交换以及数据资源共享。采用国家统一的应急平台数据交换标准和技术规范，通过平台数据交换中心，实现全市应急平台体系各部分相关信息数据的互联互通和资源共享。建立市内各级应急平台之间交换共享数据资源以及市平台到陕西省应急平台数据交换的通道。
（4）安全支撑系统。各区县、市级各部门信息安全依托党政专网信息安全保障体系，采用专用加密设备等技术手段，严格用户权限控制，确保涉密信息传输、交换、存储和处理安全；要加强应急平台的供配电、空调、防火、防灾等设备安全防护；对计算机操作系统、数据库、网络、机房等进行安全检测、维护和升级，保障应急平台安全运行。
（5）存储备份系统。应急平台应建立本地备份系统和异地备份系统。本地备份应建立通信、数据、系统软件和关键硬件等备份系统；异地备份选择合适地点建立异地备份系统，提供特殊情况下应急平台的功能替代和整体备份。
2．综合管理系统。
综合管理系统包括综合业务管理、风险隐患预测监控管理、预测预警管理、应急辅助决策管理、统一指挥协调管理、应急资源调度管理、应急预案管理、模拟应急演练及培训等应用系统。
（1）综合业务管理。实现日常值班业务和应急业务管理。完成对突发事件的接警和处警信息的应急值守业务管理，对接处警的过程进行记录，为各级应急救援人员提供统一的事件信息，为后续调查分析提供原始数据。
（2）风险隐患预测监控管理。对各类重大危险源、灾害易发场所、各类致灾因素等空间分布和运行状况信息进行监测监控。对监测信息进行采集、传输、存储、处理、分析，及时发布和采取控制措施，实现数据图像在地理信息系统上的叠加显示及本地区监测数据的接入与上报。
（3）预测预警管理。分为信息上报、信息汇总、信息研判、信息发布4个功能点。预警信息由本级政府相关部门的预警系统产生，对上报信息汇总进行综合研判并根据预案规定进行预警分级，供指挥决策时参考。同时，通过信息发布功能向特定人员或公众进行发布。
（4）应急辅助决策管理。综合应用各类基础信息和事件信息，通过灾害后果模拟分析、人员疏散模拟分析、应急救援力量配置分析、应急预案智能查询等技术手段，形成应对突发事件的指导流程和辅助决策方案，为指挥人员提供决策支持。
（5）指挥协调管理。整合地理信息系统、视频监控系统、通信调度系统，全面展示应急救援现场的态势发展。指挥人员通过查看现场地理环境、现场视频监控信息、周边应急资源分布等信息，并在电子地图上进行标绘分析，辅助其进行处置方案的制定和推演，实现统一协调指挥，有序调度和有效监督。
（6）应急资源调度管理。对应急队伍、储备物资、救援装备、交通运输、通信保障、医疗救护等各类应急资源进行标准化分类管理。同时，针对事件处置要求，结合现场环境、运输能力等情况，进行应急资源的优化调度和追踪管理。
（7）应急预案管理。实现电子化应急预案，提高预案的可用性、易用性以及实用性。预案管理系统包括电子化预案编制、预案审批、预案发布、预案模拟推演。模拟应急演练可通过应用系统制定模拟演练计划和方案并分发方案、汇总计划；根据模拟计划准备事件信息、演练场景等数据，根据各类信息构建虚拟模拟场景漫游系统；对整个演练过程进行监控跟踪，并记录，可在演练结束后进行回放；可在演练过程中，对演练流程进行动态的调整；评估演练效果，形成演练评估报告。通过系统制定应急演练计划和脚本，组织和实施应急演练，收集演练数据、分析演练结果。可通过应用系统进行多种形式的应急培训教育。
3．数据库系统。
数据库管理系统包括基础信息和地理信息等，把与应急管理相关的各类基础数据和地理相关信息进行统一管理，可以为预测预报、指挥调度、辅助决策等提供基础信息支持。应急平台应用系统对数据的组织和存储管理，主要采用“基础数据库+数据仓库”的模型以提高系统的信息集成能力和扩展性。基础数据库集中存储在统一平台；部门数据库和专题数据库由分布在各个应急部门的异构信息库群组成，由各部门根据自身职能和业务特点自行建设和信息维护，通过标准化的数据接口和共享目录体系实现信息资源共享。基础数据库中的数据实体包括基础信息、事件信息、空间信息、预案、模型、案例、知识和文档等数据。数据内容包括：
（1）应急资源信息、危险源信息、防护目标信息和专题信息等。
（2）突发事件信息、预测预警信息、监测监控信息以及应急接报处置信息在内的事件信息。
（3）全市各级应急预案的文本化和数字化的数据，以及预案相关数据的关联信息。
（4）模型目录体系、模型元数据、模型参数、模型辨识、模型利用、分析和展现在内的模型数据。
（5）与应急管理工作相关的常识类信息、累积知识和策略知识等。
（6）各类突发事件的典型案例，包括案例基本信息和案例扩展信息。
（7）数字地图、遥感影像、主要路网管网、避难场所分布和风险图等内容的空间信息。
（8）应急工作中所产生的有关文档，包括文本、图片和音频视频等。
4．移动应急平台。
各区县、市级各部门要充分利用国家公用应急资源和特种应急保障车辆等交通工具，按照有关技术要求和标准，建设移动应急平台，通过现场移动监测监控系统、3G单兵信息传输设备等，快速采集现场信息，为事件指挥人员提供实时现场信息和决策依据。在实现现场不同通信系统之间互联互通的基础上，实现与市级应急平台和其他相关应急平台的连接，供现场应急指挥和处置决策时使用。
（二）建设要求。
全市应急平台体系建设要按照国家应急平台体系统一的业务流程、术语标识和数据共享等标准化体系，遵循通信、网络、数据交换、信息安全等相关国家或行业标准。新建应急平台要采用统一的技术标准进行建设，已建成的应急平台要通过技术转换等手段，实现全市应急平台的互联互通。具体要求如下：
1．运行环境。
采用三层架构进行设计，研发和选用成熟的中间件产品。采用基于B/S为主，C/S为辅的混合模式及组件化技术进行构建。系统架构在统一的安全保障体系、权限管理和监管环境上。操作系统支持Windows或Linux平台；数据库系统采用Oracle，MsSQL等大型数据库平台。支持主流操作系统和数据库管理系统，支持主流的国产操作系统和数据库系统，支持TB级数据的管理，地理信息系统支持基于Web的海量空间数据组织与管理、多源数据集成、二次开发、跨平台等能力。应用模式：B/S和C/S模式相结合。
2．性能要求
（1）应用系统并发用户数不小于全部使用用户的30%。
（2）应用系统具有7×24小时稳定运行的能力；关键业务系统支持集群系统，避免意外的系统宕机。
（3）系统处理操作响应通常不大于1秒；复杂查询响应小于3秒；智能辅助方案、预测预警等复杂业务实现生成操作小于5秒，特殊操作可适当延长。
（4）具备支持业务扩展及流程变更的需求。
（5）系统具有集成其它应用系统接口的能力。
（6）应急平台服务器系统时间与标准时间应实现同步。
（7）信息接报的途径：网络、电话、传真、短信等。
五、保障措施
（一）加强组织领导。各区县、市级各部门要高度重视应急平台建设工作，切实增强应急体系建设的紧迫感和责任感，将建设和完善应急平台体系作为重点项目纳入到应急体系建设和信息化建设规划之中。要成立本单位负责人牵头的应急平台建设领导小组和工作机构，在人力、物力、财力上予以重点保障。要结合工作实际，明确职责分工，充分发挥积极性和主动性，规范有序地开展应急平台体系建设工作。各级应急管理机构要主动承担本级应急平台建设和日常使用管理工作。各区县、市级各部门应急平台建设要加强与市应急办的沟通，建设完善方案要报市应急办备案，确保建设标准统一，技术规范，实现应急平台互联互通。
（二）确保建设资金。各区县、市级各部门要切实加强应急平台建设的立项审批和资金保障工作，积极创造条件，推进本地区、本单位的应急平台建设工作，确保我市应急平台体系建设任务按期顺利完成。
（三）加快建设进度。各区县、市级各部门要按照本指导意见的要求，已经建设应急平台的，应在现有基础上不断完善平台功能，逐步实现平台的优化和升级。还没有启动应急平台建设的，应在2013年12月底前，完成立项、可行性研究报告和建设方案报批，完成软硬件基础支撑设施、综合管理系统和数据库架构的基础建设。2014年12月底前，完善软硬件基础支撑设施、综合管理系统和数据库架构的功能和数据。2015年12月底前，完善整个应急平台的功能和数据，并实现与市政府应急平台互联互通。
（四）加强评估管理。应急平台建成后，各区县、市级各部门要做好安全测评、设备验收、交流评估和人员培训等工作，市应急办组织有关专家进行综合验收。平台建成后要配备必要的技术管理人员，不断完善各项功能，理顺工作流程，建立健全保密、运行维护等各项管理制度，切实保障应急平台高效安全运行。
西安市人民政府办公厅
2013年5月21日
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