杭政办〔2017〕2号《杭州市人民政府办公厅关于杭州市建设全市域大气“清洁排放区”的实施意见》

杭州市人民政府办公厅关于杭州市建设全市域大气“清洁排放区”的实施意见







杭政办〔2017〕2号

杭州市人民政府办公厅关于杭州市

建设全市域大气“清洁排放区”的实施意见

杭政办〔2017〕2号

各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：

为破解大气复合性污染问题，持续改善城市环境空气质量，保障群众身体健康，提高生态文明水平，根据《中华人民共和国大气污染防治法》《浙江省大气污染防治条例》《杭州市大气污染防治规定》等法律法规，经市政府同意，结合我市实际，现就建设全市域大气“清洁排放区”工作提出如下意见:

一、总体要求

（一）指导思想。

全面贯彻党的十八大以来中央各次全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以改善环境空气质量为核心，以建设全市域大气“清洁排放区”为抓手，实施最严格的生态保护制度，推进能源结构优化调整，推动产业结构转型升级，落实大气污染综合治理，为推进杭州“美丽中国”样本建设，率先高水平全面建成小康社会，加快城市国际化、建设独特韵味别样精彩世界名城奠定坚实的环境基础。

（二）基本原则。

1.统筹谋划、有序推进。科学制定环境空气质量改善工作目标，既着眼长远、统筹谋划，夯实基础、加强长效管理，又立足当前、有序推进，加快突破重点领域、重点行业的大气污染问题。

2.政府主导、企业主体。地方政府对辖区环境空气质量负总责，充分发挥地方政府的主导和推动作用。同时，严格落实排污者的主体责任，按照“谁污染谁治理”的原则，倒逼企业转型升级和治理污染。政府与企业同向发力，实现区域清洁排放。

3.以人为本、共建共享。坚持以增强人民群众的获得感为出发点和落脚点，积极调动全社会各方力量参与“清洁排放区”建设，让群众共享幸福和谐品质生活。

4.区域协作、联防联控。加强区域交流合作，不断完善区域大气污染联防联控工作机制，协力共保区域环境空气质量。

（三）工作目标。

1.总体目标。

到2025年，分阶段分步骤实现全市域大气“清洁排放区”建设目标，建成新“三无”城市，即城市建成区（工业园区除外）无燃煤锅炉，无造纸、印染、化工、制革、电镀、水泥、冶炼等重污染高耗能行业企业，无国Ⅲ排放标准以下的非道路移动机械，市区PM2.5年均浓度基本达到二级标准。

（1）能源结构清洁化。全面建成高污染燃料禁燃区，10蒸吨以下锅（窑）炉全部使用天然气、电等符合国家规定的清洁能源。

（2）排放标准清洁化。全面执行特别排放区大气污染物特别排放限值；10蒸吨以上（不含）锅炉（包括所有一产、二产、三产的电站锅炉、工业锅炉、生活锅炉等）按锅炉类型全面执行燃气轮机组或天然气锅炉特别排放限值标准。

（3）产业发展清洁化。大力发展信息经济和高新产业，改造提升传统产业；加快淘汰落后产能和低小散污企业，加快产业集聚发展，工业园区外基本无造纸、印染、化工、制革、电镀、水泥、冶炼等行业企业。

（4）车船尾气清洁化。市域范围内运行的所有公交车逐步更新替代为新能源或清洁能源车辆，新能源或清洁能源车辆在社会机动车保有量中占比达到20%以上；划定全域河流为船舶低排放控制区，禁止以国V标准以下柴油为燃料的船舶航行和停泊；全域禁止使用国Ⅲ排放标准以下的非道路移动机械。

（5）居民生活清洁化。提倡居民使用绿色产品，倡导民众参与绿色志愿服务，引导民众树立绿色增长、共建共享的理念，使绿色消费、绿色出行、绿色居住成为人们的自觉行动。

2.阶段目标。

（1）到2020年，根据杭州市产业结构和地方特色建立健全地方标准，基本完成“清洁排放区”地方标准体系框架的构建；推进印染、化工、造纸、水泥、有色金属等大气污染重点行业结构调整。市区PM2.5年均浓度达到42微克/立方米以下。

（2）到2022年，进一步完善“清洁排放区”地方标准体系，全面完成重点行业结构调整，产业结构和空间布局进一步优化。市区PM2.5年均浓度控制在40微克/立方米以下。

（3）到2025年，“清洁排放区”地方标准体系更加完善，产业布局和产业结构更加优化，企业和个人自觉守法意识较高。桐庐、淳安、建德、临安等四县（市）PM2.5年均浓度达到35微克/立方米以下，市区PM2.5年均浓度力争达到35微克/立方米以下。

二、对标最严标准，建立健全严格的“清洁排放区”标准体系

严格执行现有国家和省排放标准的特别排放限值要求，根据杭州产业结构和地方特色，在能源、工业、非道路移动机械、扬尘及生活服务等方面建立健全地方标准，逐步构建、完善杭州“清洁排放区”地方标准体系，充分发挥标准的引领和倒逼作用，促进产业结构转型升级和大气污染治理。

（一）实施更清洁能源使用标准。

在全省率先实施“浙Ⅵ”汽油地方标准，持续提升生产、销售和使用的汽、柴油油品质量；制定低硫洁净煤地方标准，实施低硫、低灰分配煤工程。

（二）执行更严格排放标准。

推进电力行业、工业锅炉超低排放技术改造。所有电厂烟气排放达到《火电厂大气污染物排放标准》（GB13223-2011）的燃气轮机组排放限值要求，所有工业锅炉烟气排放达到《锅炉大气污染物排放标准》（GB13271-2014）的燃气排放限值要求。加快制定天然气发电、热电、20蒸吨/小时以上及生物质燃料等锅炉清洁排放地方标准；科学制定重点行业、重点产业挥发性有机物（以下简称VOCs）地方排放标准；制定建设工程（含拆除工程，下同）领域扬尘控制排放标准；制定非道路移动机械地方排放标准。

（三）推行更低碳城市生活服务标准。

建立健全低挥发性有机溶剂准入地方标准；制定干洗行业产品准入地方标准；制定完善干洗废气和餐饮行业油烟地方排放标准。

三、对标最严准入，实施项目、总量、空间“三位一体”准入制度

按照杭州市环境功能区划相关要求，结合实施主体功能区规划，严守生态保护红线，严格落实产业准入和产业发展导向，实施项目、总量、空间“三位一体”准入制度，从源头控制高投入、高消耗、高污染、低水平、低效益的生产模式，促进全市产业结构和空间布局不断优化。

（一）严格空间准入。

加快生态保护红线的划定并实行严格保护，促进环境功能区划与经济社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等相关规划的衔接融合，在生态保护红线范围内禁止新建污染大气环境的生产性项目，已建项目应逐步搬迁；坚决禁止环境敏感区和禁止（淘汰）类产业准入，严格控制限制类产业准入。

（二）严格总量准入。

严格落实建设项目重点污染物总量准入标准，完善二氧化硫、氮氧化物排放总量削减替代制度，建立VOCs削减替代制度；严控废弃物转移到杭州处理（现有废弃物处理项目不得在现有基础上扩大规模）。

（三）严格项目准入。

制定实施严于国家、省级要求的产业准入标准和产业发展导向目录，明确环境准入负面清单和差别化环境准入条件；全面完成产业园区规划环评，严格执行建设项目准入制度，促进经济发展与资源环境承载力相适应；严格执行新增煤炭消费项目实施减量替代制度，全市域建成“禁燃区”；全市域原则上禁止新建（含改、扩建，下同）不符合产业发展导向目录与空间布局指引的化工、印染、造纸、水泥、建材、电镀等重污染项目；禁止新建过剩产能项目；严格控制在城市主导上风向区域新建产生大气污染物排放的污染源项目，原有污染源全部实施“腾笼换鸟”；上城、下城、江干、拱墅、西湖、滨江等六城区范围内原则上不再新建、扩建产生VOCs排放的工业项目。

四、对标最优结构，深入实施产业结构转型升级

以化解过剩产能、淘汰落后产能为抓手，以印染、化工、造纸、水泥、电镀等重污染、高能耗行业的转型升级和结构调整为突破口，推进传统产业向园区集聚集约发展，逐步推进实施全市域重污染、高能耗行业“腾笼换鸟”，部分区域实现重污染、高能耗行业逐步退出，进一步优化区域产业布局。

（一）强化过剩产能清理和落后产能淘汰。

强化产能过剩行业和项目清理，定期开展全面清查，分类处理各类违规在建项目；强化落后产能和“散、乱、污”企业淘汰，2020年前先行淘汰小冶炼、塑料造粒（含废品回收）、小化工等行业企业。

（二）推进产业结构调整。

鼓励萧山印染、化纤、制鞋、卫浴，富阳造纸、化妆品、彩钢，临安装饰纸、印制电路板，桐庐制笔等特色行业的兼并重组，整合打造一批特色行业的龙头企业，逐步关停不符合安全生产、环保规定的企业，实现产业转型升级。

（三）推动产业布局优化。

分年度制定计划，推进全市大气重污染企业关停转迁。2020年前，对未进入大型工业聚集区的化工、造纸、冶炼、铸造、电镀等重污染行业企业实施“腾笼换鸟”；2025年前，分步实施并完成造纸、印染、化工、建材、电镀、冶炼等重点高耗能重污染行业企业兼并重组和整合入区（产业集聚区）工作，城市建成区内不再保留高耗能重污染行业企业，乡镇级及以上工业园区外不再保留高耗能重污染行业企业（关停、整治提升、整合入园计划另行公布）。

五、对标最严整治，实现生产过程和末端治理全过程提升

以环境空气质量改善为导向，以二氧化硫、氮氧化物、烟尘和VOCs等四项主要污染物协同减排为手段，以生产工艺提升及末端治理为抓手，深入实施清洁生产，落实大气污染防治综合治理。

（一）全面治理燃煤烟气。

推进天然气管网建设，加快推进可再生能源发展和应用，提高能源结构中清洁能源和可再生能源比例；全面实施“区域能评+负面清单”的能评审查制度，新建耗能项目用能设备须达到国家一级能效标准；开展热力规划调整，扩大热力供应范围，实施热电锅炉“并小上大”，淘汰全市65蒸吨/小时以下（含）热电锅炉；全面完成燃煤热电锅炉、10蒸吨/小时以上燃煤工业锅炉“超低排放”治理，逐步推广实施煤改气、煤改电等清洁能源替代。

（二）深入治理工业废气。

根据新项目准入规范要求，制定重点行业《清洁生产工艺提升技术指引》，通过原辅材料替代、装备提升、生产工艺改进、废气收集处理等措施，有效减少无组织排放，提升废气治理水平。至2025年前，全市所有保留的龙头企业全部完成清洁生产工艺提升；全面实施印染、化工、印刷、制鞋、喷涂、汽修、干洗等重点行业、重点产业VOCs深度治理，推进VOCs排放源清单数据库持续更新，开展重点行业VOCs源谱分析，完善VOCs综合治理和评估体系；实施低挥发性有机溶剂产品市场准入，逐步推广使用低挥发性有机溶剂；实施生产过程密闭化、连续化、自动化技术改造，强化泄漏检测与修复（LDAR）制度。

（三）加快治理车船尾气。

继续实施小客车总量调控措施，合理控制燃油机动车保有量；推进公共交通路网建设，优化地铁和公交之间的运力配置，合理优化并加快推进“P+R”停车场的布点与建设，引导绿色出行；采取鼓励性和限制性政策，加快老旧车淘汰，加大新能源和清洁能源车辆推广力度，加快公共电桩网络体系布点、建设，将全市公交车、出租车、城市货运车辆等逐步替代为新能源和清洁能源车辆，实施清洁排放运输，实现绿色物流；严格机动车排放监管，经排气污染检测不符合排放限值标准且无法修复的机动车，按照国家有关规定予以强制报废；推广杭州西湖风景名胜区“低排放区”经验，适时扩大实施范围，各地应根据需要适时划定“低排放区”；建立非道路移动机械源清单动态更新制度，推进治理淘汰，禁止使用高排放非道路移动机械；推进老旧船舶更新淘汰，加快实施船舶油品升级和低压岸电建设，逐步实现全市港口码头低压岸电工程全覆盖。

（四）强化治理扬尘灰气。

加快实施建筑工业化，逐步引导房地产、社会投资及农村住房连片整治等项目实施装配式建筑；制定在杭建设工程文明施工扬尘防控规范标准，持续深化建设工程扬尘防控，逐步推广建设工程强制使用自动冲洗、雾炮、扬尘在线监控等扬尘防控新技术，逐步将全市建设工地建成文明施工扬尘防控标化工地；结合城市建设和改造计划，利用现有场地，合理设置建筑渣土、泥浆转运点，尽量使用船舶运输，减少机动车运输路程；逐步实现全市域渣土运输车辆密闭化运输；积极推进建筑渣土、泥浆处理等资源化利用项目；加强道路保洁和清扫，逐步实现全市域主次干道机械化清扫，逐步推进全市域公路（含高速公路）保洁提标；强化城市道路耐久性路面建设；制定、实施煤堆、料堆、砂石场及散装货运堆场等扬尘防控规范标准。

（五）推进治理城乡排气。

制定并组织实施《新建住宅小区设置开办餐饮条件功能用房指引》；持续加强无证无照餐饮企业整治，逐步推进全市域餐饮企业（含单位食堂）安装高效油烟净化设施，健全餐饮油烟净化设施定期清洗和长效监管制度；推进秸秆综合利用，严格落实网格化监管机制，全市域禁烧秸秆和垃圾；加大绿化造林力度；逐步扩大禁止销售、燃放烟花爆竹范围。

六、对标最严监管，打造执法监管最严格城市

严格贯彻实施大气污染防治相关法律法规，严格执行大气污染物排放标准和总量排放要求，创新区域联动、部门联合等执法方式，打造执法监管最严格城市。

（一）创新执法方式。

不断强化区域联动执法、部门联合执法、综合执法、区县（市）交叉执法等工作机制，始终保持执法必严、违法必究的高压态势；强化公安环境犯罪侦查协作工作机制，对符合“两高”司法解释的违法行为，一律移交司法机关追究刑事责任。

（二）加大执法力度。

严格执法监管，对“禁燃区”内使用高污染燃料锅炉，质检部门不再实施定期监督检验，通过实施按日计罚、责令停产限产、停产整治等手段不断强化对大气违法行为的查处；对拒不执行停产、停业、关闭或者停产整治等决定继续违法生产的企业，根据《浙江省大气污染防治条例》第六十六条规定，由供水、供电部门依法依规实施停水、停电；加强环境监测工作计量器具管理，对属于强制检定的计量器具应当主动申请检定，非强制检定的计量器具要依法溯源，确保量值准确可信；全面推行排污许可证制度改革；深入实施排污费改税工作，严格实施环境税制度，加大环境税征收力度。

（三）强化应急措施。

修订、完善大气重污染天气应急预案，强化落实应急保障措施，积极引导广大群众采取有效卫生防护措施；针对冬春季PM2.5污染、夏季臭氧超标及极端不利气象条件，制定实施重点行业错峰生产等强化措施；各区、县（市）要将重污染天气应对及各项应急强化措施纳入突发事件应急管理体系。

七、对标最强支撑，强化体制建设和科技创新

将大气污染防治工作放在更加突出位置，进一步加强组织领导、完善体制机制，强化人才培养和储备，深化科研技术创新，为科学实施大气污染防治奠定最强支撑。

（一）强化体制机制支撑。

继续强化杭州市大气污染整治工作领导小组及办公室（市大气办）统筹协调工作机制；由各级大气办牵头，各级发改、经信、建设、城管、公安、环保、交通运输、农业、质监、城投等大气污染防治重要部门共同参与，完善大气办实体化运作制度，将市大气办列入市委市政府重点项目干部挂职平台。实行各区、县（市）政府（管委会）及市级相关职能部门一把手负责制和法定责任制，严格落实“党政同责”“一岗双责”制度。健全完善各部门分工合作、协调联动工作机制，形成纵向到底、横向到边的协同治理工作格局。

（二）强化区域联防联控。

巩固重大活动大气保障成果和经验，完善重大活动区域环境空气质量共保的联防联控工作机制；继续加强与长三角区域、环杭州湾区域、杭州都市经济圈及周边重点城市的密切联系，在区域大气重点问题治理、预警预报、重污染天气应急等方面建立完善联动工作模式；继续加强与国内一流科研院校的技术合作，打造一支高水平的大气污染防治专家团队，不断提升我市环保专业技术人员综合素质和业务技能。

（三）强化科技创新。

科学编制并实施《杭州市环境空气质量限期达标规划》；积极引导政府部门、科研机构、社会团体开展重点污染源生产工艺及污染治理等关键技术的研发和应用示范；每两年实施一次污染源解析及大气污染源清单更新；强化环境空气质量预警预报能力建设，加快建立区域环境空气质量监测网络和运维技术规范，构建环境空气质量监测大数据平台，逐步构建重污染天气应急与大气污染治理综合决策大数据技术应用系统；推进一批具有前瞻性的应用型重点项目、重点课题研究，重点在PM2.5和臭氧污染形成机理，以及重构城市通风廊道、提高城市风速研究上有所突破和创新。

八、对标最强保障，构建政府、企业、社会多元化投资机制

加大对大气污染防治的财政支持力度，发挥市场机制作用，不断完善激励与约束并举的大气污染减排工作机制，积极引导各类社会资本参与大气污染防治工作，构建多元化投融资机制，为大气污染防治提供保障。

（一）强化财政资金保障。

各级政府要安排大气污染防治专项资金，积极争取国家和省专项资金；加大对结构调整、工业企业污染治理、机动车清洁能源替代、船舶及非道路移动机械治理等大气污染防治重点工作的财政支持力度；采取差别化方式，对治理力度大、治理进程快的区域，在专项资金扶持上予以适度倾斜；加强对专项资金使用的绩效评价和项目后续管理，提高财政资金的使用效率。

（二）构建多元融资渠道。

深入实施大气污染物排放指标有偿使用和排污权交易制度，探索、实施排污权抵押融资模式，引导银行等金融机构加大对大气污染防治项目的信贷支持力度；深入贯彻《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（国发〔2013〕37号），实施绿色信贷和绿色证券政策，将企业环境信息纳入征信系统，严格限制环境违法企业贷款和上市融资；积极引导、鼓励和支持社会资本以独资、合资、合作、承包、租赁、拍卖等不同形式参与区域大气污染防治工作。

九、对标最严考核，完善考核体系并实施严格责任追究

建立完善以大气环境质量改善为导向的考核体系，将大气污染防治工作及区域大气环境质量改善情况纳入领导干部综合考核和绩效评价，严格责任追究，助推大气污染防治工作进程。

（一）完善考核体系。

坚持以区域大气环境质量改善为导向，制定“清洁排放区”大气污染防治考核相关办法，将“清洁排放区”大气污染防治工作考核纳入对各区、县（市）政府（管委会）和相关市直单位综合考评内容，分年度制定杭州市打造“清洁排放区”大气污染防治实施计划和具体考核细则，明确考核范围、指标、内容，构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系，考核结果向社会公开，并作为组织部门对区、县（市）政府和部门领导班子、领导干部综合考核评价以及相关国有企业负责人业绩考核的重要依据之一。鼓励各地各部门在大气污染防治工作中勇于突破、善于创新，对改善环境空气质量作出突出贡献的单位和个人给予通报表扬；对改革创新未达到预期效果或造成负面影响和损失的（重大安全责任事故除外），按照《市委办公厅市政府办公厅印发〈关于建立党员干部改革创新容错免责机制的实施办法〉的通知》（市委办发〔2015〕88号）要求，免予追究有关人员责任。

（二）强化责任追究。

建立完善地方大气污染防治督查制度，积极争取各级人大、政协及监察部门加大对大气污染防治工作的监督、监察力度；深化约谈工作机制，对年度考核不合格的地区和部门，对该地区涉大气污染物排放建设项目实施环评、能评限批，并约谈该地区或部门有关负责人，督促落实整改；对履职缺位、工作不力、弄虚作假的，移送纪检监察机关依法依规追究责任。

十、对标最广泛参与，建立全社会共同参与和监督工作机制

积极引导绿色组织、社会团体、市民群众参与和监督大气污染防治工作，共同改善空气质量，让人民群众有更多的获得感。

（一）加强宣传引导。

加强对环保社会组织、志愿者服务队伍的扶持，强化民间环保队伍建设，积极引导环保社会组织、志愿者服务力量参与大气污染防治的监督；新闻媒体要主动开展以大气污染防治和全民绿色生活为主题的公益宣传，加大对违法行为的监督和曝光力度；完善中小学校环境教育课程设置，开设大气污染防治相关课程。

（二）鼓励全民参与。

各街道、社区要有效利用物业服务、小区业委会、楼道长等力量，完善网格化管理工作机制；充分发挥各级政府、媒体、社会团体、志愿者力量，积极采取多种形式，宣传普及大气污染防治的科学知识，倡导文明、节约、绿色的消费方式和生活习惯，引导广大群众从自身做起、从点滴做起、从身边的小事做起，共同改善环境空气质量，切实提高人民群众的获得感。

本意见自2017年9月10日起施行，由市环保局负责牵头组织实施。

杭州市人民政府办公厅

2017年8月10日 

关于《杭州市建设全市域大气“清洁排放区”实施意见》的政策解读

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