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杭州市人民政府办公厅关于深化“先照后证”改革加强事中事后监管的实施意见
杭政办函〔2016〕144号
各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
为进一步深化商事制度改革，加快构建权责明确、运转有序、透明高效的事中事后监管机制，根据《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）和《浙江省人民政府办公厅关于深化“先照后证”改革加强事中事后监管的实施意见》（浙政办发〔2016〕43号）精神，经市政府同意，现提出如下实施意见：
一、提高认识，把握原则要求
深化“先照后证”改革、加强事中事后监管，是推进落实“放管服”改革的重要举措，各级各部门要坚持“职责法定、信用约束、协同监管、社会共治”的原则，落实“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的要求，厘清监管职责，创新监管方式，处理好“宽进”与“严管”的关系，强化登记注册、行政审批、行业主管等部门之间的相互衔接，构建信用联动监管体系，推进社会多元治理，积极营造良好的营商环境，促进我市经济社会持续健康发展。
二、加强衔接，深化“先照后证”改革
（一）严格执行行政审批事项目录。市场监管（工商）部门要严格执行工商总局公布的工商登记前置审批事项目录，不得擅自增加或变相增加前置审批。属于前置审批目录事项的，经有关部门审批同意后，市场监管（工商）部门依法核发营业执照；属于前置审批目录外事项的，市场监管（工商）部门直接依法核发营业执照。同时，各部门要依法严格执行省政府公布的工商登记后置审批事项目录。
（二）全面实行“双告知”。在办理登记注册、核发营业执照时，对申请人申请的经营范围涉及后置审批事项的，市场监管（工商）部门要根据省政府公布的工商登记后置审批事项目录书面告知申请人需要审批的经营项目和相应审批部门，申请人需书面承诺在取得审批前不得擅自从事需经后置审批的经营项目。
在办理登记注册后，对经营项目的后置审批部门明确且在市、区两级有相应部门的，市场监管（工商）部门通过杭州市企业信用联动监管平台（以下简称联动监管平台）实时告知同级相关审批部门。各后置审批部门应当及时查询联动监管平台“先照后证”告知信息，自营业执照核发信息推送之日起2个工作日内对本部门职责范围内的后置审批事项予以主动接收，经确认不属于本部门职责范围的后置审批事项予以退回。各审批部门要在2个月内对接收的后置审批事项向联动监管平台反馈办理结果。
对经营项目的后置审批部门明确但在市、区两级没有相应部门的，市场监管（工商）部门通过浙江政务服务网“浙江企业信息交换共享平台”或纸质文书、电子文件等方式告知相关审批部门。
（三）加强对行政审批行为的监督管理。各审批部门要简化审批手续，大力推行网上审批，通过互联网向社会公示审批条件、程序和标准，以及受理、审查、批准等信息。取消重复性、形式化的审批手续和不利于经济社会发展的审批环节。加强对审批窗口和审批行为的监督，完善监督机制，及时处理涉及审批的投诉申诉，及时发现和纠正违规审批行为，不断提升行政审批规范化、便利化、透明化水平。
三、理顺职能，落实监管责任
（四）明确监管职责。对国发〔2015〕62号文件明确的186项监管事项，各相关监管部门要严格依法执行。相关法律法规未明确规定监管部门、监管职责，或因监管依据发生变化而导致监管职责划分产生争议的，由市场监管联席会议按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则予以明确。
审批部门、行业主管部门要结合审批事项特点、行业管理风险制定事中事后监管工作方案，加强对重点行业、重点领域、重点环节和重点商品的监管，提升发现问题的能力，及时查处未按规定报批、擅自从事经营活动的违法行为，防范区域性、行业性和系统性风险。
市场监管（工商）部门要重点围绕市场主体的法人资格监管、一般经营资格监管制定事中事后监管工作方案，健全随机抽查、重点检查相结合的日常监管制度，完善年报公示、信用监管、信用约束等市场监管长效措施。
（五）依法确定分工查处机制。对涉及工商登记前置审批的事项，未取得审批文件、证件，擅自从事经营活动的，由审批部门依法查处；对已取得审批文件、证件，未取得营业执照，擅自从事经营活动的，由市场监管（工商）部门依法查处。对涉及工商登记后置审批的事项，已取得营业执照，但未取得审批文件、证件，擅自从事经营活动的，由审批部门依法查处，如涉及2个以上审批部门，各审批部门在各自职责范围内依法查处，并相互配合。对分工查处职责存在分歧的，由市场监管联席会议协调明确；对涉及多部门职责的，可以根据政府属地负责和综合执法等实际情况，明确由属地政府或综合行政执法部门牵头、各部门配合查处。
市场监管（工商）部门依法对不涉及许可审批的一般无照经营行为进行监管，并积极协助配合许可审批部门和行业主管部门加强监管。
各部门在执法过程中，发现违法违规行为线索且属于其他部门监管职责的，应及时以书面形式或通过联动监管平台告知相关部门，收到线索的部门应及时依法处置。
（六）依法规范共同查处机制。对违法违规行为的查处，属于审批部门或行业主管部门职责范围的，如其有专门执法力量，应由其牵头负责查处；没有专门执法力量或执法力量不足的，可以提请市场监管联席会议作出决定，由市场监管（工商）部门、综合行政执法部门等其他监管部门协助执法、共同查处。市场监管联席会议根据有关部门的“三定方案”和执法人员配备等情况，确认有关审批部门或行业主管部门是否具有专门执法力量或存在执法力量不足的情形，按照《中华人民共和国行政处罚法》和《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》中有关相对集中行政处罚权的条件和要求作出监管职责分工决定。审批部门或行业主管部门专门执法力量或执法力量不足情况改变的，由市场监管联席会议重新确认监管职责分工。
四、转变方式，加大监管力度
（七）开展监管风险监测研判。构建市场监管（工商）部门、审批部门、行业主管部门等参与的监管风险监测研判机制，以高危行业、重点企业、重要商品、重点领域、重点时段为主要监测对象，充分整合抽查检验、执法办案、投诉举报、违法失信、风险监测等相关信息，充分运用大数据、物联网等现代信息技术，定期或根据需要分析研判相关领域违法活动特征，共享、通报相关监测研判信息，提高发现问题和防范化解区域性、系统性风险的能力，做到早发现、早预警、早处置。
（八）推行“双随机、一公开”监管。在监管风险监测研判的基础上，各级各部门要在日常监管中大力推广随机抽查方式，建立随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库，制定随机抽查工作细则，全面推行“双随机、一公开”监管，优化选定检查范围，合理确定随机抽查的比例和频次，对检查结果进行评估，加强抽查结果综合运用。逐步推动跨部门“双随机”联合检查，实现对企业的“一次抽查，全面体检”。同时，建立工作台账，保留监管痕迹，将执法人员依照事中事后监管制度实施的监管执法行为和处理结果记录在案。
（九）加强日常监管。完善常态化监管机制，采取随机抽查、突击检查、专项督查、专项审计、专项整治、事后稽查和绩效评价等方式，提高监管实效。完善日常监督检查制度，重点完善食品药品日常监管制度、重点工业产品质量追踪监督目录制度、安全生产监督检查制度、环境影响检查评价制度等事关民生和安全监管领域的制度。建立以重点产品日常抽查为主，时令产品专项抽查、风险产品随机抽查为补充的产品质量抽查制度，扩大抽查覆盖面，及时公开抽查结果。注重抽查的科学性、有效性和系统性，并与信用记录、联合惩戒相衔接。
（十）加强线上线下一体化监管。积极适应网络交易市场快速发展趋势，加强网络交易监管风险监测研判，提高网络市场监管信息化水平；认真落实《杭州市网络交易管理暂行办法》，各级市场监督管理、质量技术监督、公安、商务、文化、广播电视、新闻出版、专利、卫生、旅游、农业、交通运输等行政管理部门要按照各自职能，以线上线下职责统一为原则，制定和完善各行业互联网经营和管理制度，实行线上线下同步监管，规范各行业网络经营行为；加大对网络违法失信行为的查处惩戒力度，组织开展专项行动和部门联合整治，实施行政指导、约谈和处罚，严厉打击网络交易市场存在的网络诈骗、网络传销、信用炒作、不正当竞争等违法犯罪行为。
（十一）加强部门协同监管。逐步建立健全跨部门、跨区域的案件移转、情况通报和执法联动工作机制，切实增强执法合力，不断提升执法效能，有效打击扰乱市场秩序的违法违规行为。加快利用物联网、射频识别等信息技术，强化部门和区域协作，建立从生产到流通到消费的全过程产品质量溯源管理制度，形成“来源可查、去向可追、监督留痕、责任可究”的完整信息链条，实现“数据一个库、监管一张网、管理一条线”的信息化监管目标。完善行政执法与刑事司法衔接机制，加强信息共享、案件会商、例会研判、执法监督，切实加大对安全生产、食品药品、环境保护等领域违法犯罪活动的刑事司法打击力度。
五、共享信息，推进信用监管
（十二）加强信用信息归集共享。各部门要将企业登记信息、备案信息、股权出质登记信息、动产抵押登记信息、荣誉品牌信息、行政许可信息、企业欠薪欠税及行政征收欠费等监管提示警示信息、有效举报投诉信息、行政处罚及结果信息、有偿还能力拒不执行法院判决信息、企业被列入黑名单信息、企业被追究刑事责任信息、企业法定代表人被追究刑事责任信息、企业法定代表人被行政处罚信息、企业法定代表人被列入黑名单信息、抽查检查结果信息、检验检测负面信息、列入移出经营异常名录信息、列入移出严重违法企业名单信息及其他应当公示的信息通过浙江政务服务网杭州平台接入联动监管平台。构建市场监管（工商）部门与审批部门、行业主管部门及其他部门之间的信息告知机制、数据比对机制、数据纠错及修复机制，实现信息无障碍交换共享，确保审批衔接、监管联动、执法协作等举措的落实，并与行政监管、司法约束有效衔接，夯实事中事后监管基础。
（十三）加强企业信息公示。各部门接入联动监管平台的数据中，按照《企业信息公示暂行条例》（国务院令第654号）规定应当公示的企业信息，自产生之日起20个工作日内，通过企业信用信息公示系统向社会公示。其中，市场监管部门法定公示的企业信息包括注册登记、备案信息，动产抵押登记信息，股权出质登记信息，行政处罚信息以及其他依法应当公示的信息。其他政府部门依法公示的企业信息包括行政许可准予、变更、延续信息，行政处罚信息以及其他依法应当公示的信息。
（十四）开展信用分类监管。各部门通过联动监管平台，按照正常、提示、警示、限制等四类监管状态对市场主体设置颜色标注，并按四类情形实施分类联合监管和信用约束。除正常状态外，对营业执照、行政许可将在3个月内到期、列入“有照无证”管理的市场主体，设置绿色提示；对营业执照超期、行政许可超期、有行政处罚等信息的市场主体，进行黄色警示；对列入经营异常名录、严重违法企业名单、刑事责任主体名单、各类法律法规规章设定的“黑名单”的市场主体，进行黑色限制。各部门以3个月为周期，对提示、警示、限制类信息进行梳理、确认和重新设置，并对呈现提示、警示、限制状态的市场主体，实施差别化监管，提高监管效能。
（十五）加强失信联合惩戒。积极贯彻落实国家发展改革委、工商总局等部门联合印发的《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》，建立和完善联合惩戒机制，构建失信市场主体“一处违法、处处受限”的信用监管体系。依托联动监管平台和市公共信用信息平台，对呈现警示、限制状态的市场主体实施联合信用约束，在办理工商登记事项变更备案、政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号、国有资产产权交易、财政预算和扶持性资金补助、落实税收优惠政策、金融监督管理、社会法人资质审核或评估认定等工作中，依法予以限制或禁入。
六、多措并举，加强社会共治
（十六）引导市场主体自治。各地各部门要加强法制宣传教育和行政指导，积极运用守信激励和失信惩戒措施，引导督促市场主体落实主体责任，切实履行安全生产、质量管理、环境保护、营销宣传、售后服务、信息公示等方面的法定义务。引导市场主体加强信用建设，主动接受社会监督，提高诚信自治水平。鼓励支持市场主体通过互联网为交易当事人提供公平、公正的信用评价服务，客观公正记录、公开交易评价和消费评价信息。
（十七）推进行业自律。鼓励支持各行业组建行业协会商会，加强行业自我管理，促进行业规范发展。在制定法规、重大政策及评估执行效果时要积极听取行业协会商会的意见建议。支持行业协会商会开展行业信用评价工作，建立健全企业信用档案，完善行业信用体系，开展信用褒奖和惩戒。建立政府与行业协会商会间的信用信息互联共享机制，引导行业协会商会参与市场监管，积极发挥行业协会商会在权益保护、资质认定、纠纷处理、失信惩戒等方面的作用。通过政府购买服务等方式，委托行业协会商会开展信用评价、咨询服务、法律培训、监管效果评估，推进监管执法和行业自律的良性互动。
（十八）畅通投诉举报渠道。各地各部门要畅通投诉举报渠道，完善对食品安全、环境保护等领域违法行为的有奖举报制度，引导和保护群众投诉举报违法违规行为的积极性，发挥群众参与和监督的作用，有效查处打击违法违规行为。
（十九）加强社会监督。积极发挥消费者权益保护委员会和会计师事务所、律师事务所、公证机构、检验检测机构等社会组织、专业服务机构的监督作用。支持仲裁机构和调解组织等参与解决市场主体之间的争议。培育、发展社会信用评价机构，支持开展第三方信用评价。鼓励以政府购买服务的形式支持社会力量参与市场监管和信用监管，提高监管效率。建立健全舆情处置机制，引导发挥舆论监督作用。
七、统筹协调，抓好组织实施
（二十）加强组织协调。建立市场监管联席会议制度，加强工作统筹部署，协调解决矛盾问题。联席会议由市政府领导召集，涉及事中事后监管的各相关职能部门参加，联席会议办公室设在市市场监管局，负责日常具体工作。各区、县（市）人民政府也要组建相应的组织协调机构，及时掌握和研究改革推进中的新情况、新问题，狠抓工作落实，确保改革有序协调进行。
（二十一）营造良好氛围。各地各部门要通过多种途径和载体，积极宣传深化“先照后证”改革、加强事中事后监管的新机制、新举措、新成效，及时总结和推广监管实践中的好经验、好做法，鼓励和引导全社会参与支持事中事后监管，营造良好的工作氛围和舆论环境。
（二十二）加强督促检查。各级各有关部门要积极推进深化“先照后证”改革、加强事中事后监管各项工作，加强督促检查，推动建立权责明确、运转有序、透明高效的事中事后监管机制。市市场监管局要会同有关部门加强对工作落实情况的指导和督查，审计部门要加大审计力度，确保改革有序有效落实。
本意见自2017年1月31日起施行，由市市场监管局负责牵头组织实施。
杭州市人民政府办公厅
2016年12月31日
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