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杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市推进综合行政执法工作实施方案的通知
杭政办函〔2017〕2号
各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
《杭州市推进综合行政执法工作实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
杭州市人民政府办公厅
2017年1月11日
杭州市推进综合行政执法工作实施方案
为进一步创新和完善行政执法体制机制，加快建设法治政府和服务型政府，推进政府治理体系和治理能力现代化，根据《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》（浙政发〔2015〕4号）和《省编委办、省法制办、省人力社保厅、省财政厅关于印发〈关于推进综合行政执法改革工作的实施意见〉的通知》（浙编办发〔2015〕21号）等文件精神，结合杭州市实际，制定本实施方案。
一、总体要求
（一）总体目标。
以简政放权、放管结合、转变职能为核心，以建立健全基层行政执法体系为重点，以推动行政执法重心下移、相对集中行政执法权、整合规范执法主体、优化执法力量配置为主要内容，全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法，积极探索部门内集中行政执法和部门联合执法，健全完善行政执法统一协调指挥机制，加快建立权责统一、权威高效的行政执法体制，切实增强基层政府治理能力和社会管理水平。
（二）基本原则。
1.坚持重心下移、属地管理。明确界定不同层级执法部门的权限与责任，进一步下放执法权限，减少执法层次，做到重心下移、以块为主，强化属地管理责任，统筹基层执法管理工作。
2.坚持问题导向、重点突破。以实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益为出发点和落脚点，围绕当前行政执法中存在的职责交叉、重复执法、执法缺位和执法队伍膨胀等突出问题，加快推进重点领域和关键环节执法管理体制和运行机制改革，建立健全统一高效的行政执法体系。
3.坚持精简高效、权责一致。按照精干高效的要求，清理整顿和整合归并行政执法机构，调整优化行政执法资源配置，落实执法责任，提升执法效能。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，合理划分相关业务主管部门与综合行政执法部门的职责权限，实现政策制定、行政审批与监督处罚职能相对分开，监督处罚与技术检验职能相对分开。
4.坚持积极稳妥、分步推进。按照“总体设计、先易后难、分步实施、有序推进”的要求，加强改革的整体规划和统筹协调，明确实施步骤和阶段目标，健全完善工作推进机制，确保综合行政执法改革平稳有序推进。
二、主要内容
（一）实施综合行政执法的范围。
综合行政执法重点在基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的公共安全、生态保护、城镇管理、社会管理、民生事业等领域进行。在杭州市原城市管理相对集中行政处罚权的基础上，进一步将相关领域法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权及相关行政监督检查、行政强制职权纳入综合行政执法的范围。调整后，杭州市开展综合行政执法的范围扩大到浙政发〔2015〕4号文件明确的市容环境卫生等21个方面。
上述21个方面的全部或部分行政处罚权及相关行政监督检查、行政强制职权逐步实施到位。其中，2016年年底前集中原城市管理领域中已集中实施的城市市容和环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行政管理（城市道路、广场等室外公共场所无照经营行为）、公安交通（侵占城市人行道行为）等7个方面的行政处罚权及相关行政监督检查、行政强制职权，以及水行政管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权及相关的行政监督检查、行政强制职权。其余人防（民防）等13个方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权及相关的行政监督检查、行政强制职权以及环境保护方面新纳入综合行政执法的职权，根据上级城市执法体制改革和环保管理体制改革等工作部署，结合杭州实际，按照“成熟一批，划转一批”的原则，有序推进实施，并同步调整、公布有关部门的权力清单、责任清单。具体纳入综合行政执法的职权事项以市政府公告为准。除职权划转前已经立案但未结案的案件外，业务主管部门不得再行使已划由综合行政执法部门行使的行政处罚权及相关的行政强制权；仍然行使的，作出的行政决定一律无效。
各区、县（市）要按照整合执法队伍、提高执法效率、防止多头执法的要求，在浙政发〔2015〕4号文件确定的21个方面划转范围内，结合各地实际，研究提出纳入综合行政执法的具体职权。同时，按照“重心下移、属地管理”的原则，将综合行政执法向重点开发区和乡镇（街道）延伸，进一步扩大基层执法权限。
（二）综合行政执法机构设置和编制配置。
1.机构设置。
原在市城市管理委员会挂牌的市城市管理行政执法局（市城市管理行政执法支队），更名为市综合行政执法局（市综合行政执法支队），为市政府工作部门，并调整为与市城市管理委员会合署办公。
市城市管理委员会（市综合行政执法局、市综合行政执法支队）的内设机构，按照精干高效原则综合设置，严格控制数量。
原市城市管理行政执法支队杭州经济技术开发区大队、市城市管理行政执法支队西湖景区大队、市城市管理行政执法支队大江东产业集聚区大队分别更名为市综合行政执法局（市综合行政执法支队）杭州经济技术开发区大队、市综合行政执法局（市综合行政执法支队）西湖景区大队、市综合行政执法局（市综合行政执法支队）大江东产业集聚区大队；设立市综合行政执法局（市综合行政执法支队）余杭经济技术开发区（钱江经济开发区）大队。上述单位均为市综合行政执法局（市综合行政执法支队）的派出机构，以综合行政执法局名义依法在其管辖区域内行使有关行政执法职权。
各区综合行政执法、城市管理机构参照市本级调整设置。桐庐、淳安、建德、临安四个县（市）可根据当地实际，在省、市规定的政府机构限额内设置综合行政执法、城市管理机构。各地要整合各部门派驻乡镇（街道）的执法队伍，在有条件的乡镇（街道）设置综合行政执法局派出机构；乡镇（街道）规模较小、执法任务不重的，可按区域设置派出机构。
2.人员编制配置。
市城市管理委员会（市综合行政执法局、市综合行政执法支队）人员编制，按照精简、统一、高效的原则，以原市城市管理委员会（市城市管理行政执法局、市城市管理行政执法支队）的91名行政编制、123名事业编制（参公）为基础，在省核定的编制总额内从严从紧重新核定；按照“编随事转”“人随事走”的原则，相应核减行政执法职权划出部门的人员编制。具体人员编制方案根据市综合行政执法局承担的执法职责、管辖范围、人口数量及派出机构等因素研究确定，并报省编委办核准后实行专项管理。各区、县（市）也要在省、市确定的编制总额内从严从紧核定综合行政执法所需人员编制。
推动执法重心下移，充实基层执法力量，一线执法人员编制一般不少于综合行政执法人员编制总数的85%。作为派出机构的综合行政执法大队（中队）可设教导员（指导员），作为专职政工干部，负责派出机构的思想政治工作。
坚持德才兼备、以德为主的用人标准，注重选拔政治素质好、业务能力强、作风过硬、善于做群众工作的干部充实到综合行政执法部门任职。坚持“凡进必考”原则，严格考录标准，不断优化综合行政执法干部队伍结构。探索建立统一业务培训平台，加强对执法人员的综合业务培训，严格实行持证上岗和资格管理制度，提高执法人员的综合素质。
3.调整整合相关执法队伍设置。
根据行政执法职权调整情况，相应调整职权划转部门执法队伍。部门独立设置的行政执法队伍，其行政执法职权全部划转的，予以撤销；执法职权部分划转的，予以精简整合；仅保留少量执法职权的，由业务主管部门直接承担执法职责，不再保留。部门未独立设置的行政执法队伍，行政执法职权划转的，予以精简整合。综合行政执法改革工作涉及的机构调整，按照机构编制分级管理的有关规定报批后实施。
（三）部门内集中执法和部门联合执法。
未纳入综合行政执法的领域，如1个业务主管部门下设多支执法队伍，应按照优化资源配置、提高监管效能的要求进行归并，原则上只设1支执法队伍，重点在农业、交通运输等领域实行部门内集中行政执法，大幅减少市级部门执法队伍种类。同时，积极改进执法方式，探索开展多种形式的部门联合执法。
（四）综合行政执法管理体制。
进一步理顺市、区县（市）两级综合行政执法职责关系，强化行政执法属地管理，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，避免多层执法和重复执法。市综合行政执法局主要负责全市综合行政执法工作的监督指导、业务培训、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作，原则上只设1支人员精干的机动队伍。区、县（市）综合行政执法局接受市综合行政执法局和上级业务主管部门业务指导，在区、县（市）政府领导下，加强与同级业务主管部门的协作配合，具体承担辖区内的综合行政执法工作，独立行使行政执法权。各区综合行政执法局主要负责人的任免、调动，应当事先征求市综合行政执法局的意见。
综合行政执法局设在重点开发区（景区）和乡镇（街道）的派出机构，实行条块结合的管理模式，业务工作由综合行政执法局指导，日常管理和考核以重点开发区（景区）和乡镇（街道）为主。综合行政执法局派出机构可以在派驻地综合治理平台统一协调指挥下，与市场监管局等其他行政执法主体的派出机构开展联合执法。
（五）合理界定部门职责边界。
结合“四张清单一张网”建设，明确划分业务主管部门与综合行政执法部门职责。业务主管部门主要负责加强源头监管，依法履行政策制定、审查审批、批后监管、指导监督等职责；综合行政执法部门主要负责依法履行后续监管、行政处罚及其相关的行政强制等职责。综合行政执法部门与业务主管部门按照建立健全部门间无缝衔接的监管机制的要求，以清单形式逐项界定监管边界，厘清源头监管、后续监管、末端执法的界限，明确双方的责任，签订行政责任书，落实责任追究制度。以清单的形式仍无法明确责任边界的，应当补充具体案例，通过分解具体案例各处置环节，进一步明确双方的责任。
三、工作机制
（一）建立协作配合机制。制定杭州市加强业务主管部门和综合行政执法部门协作配合的实施意见，明确业务主管部门与综合行政执法部门在信息共享、执法协助、业务培训、技术支持、举报受理、案件移送等方面的协作配合责任，建立健全部门间责任追究制度，将部门协作配合落实情况纳入法治政府考核的内容。业务主管部门和综合行政执法部门要进一步制定符合本部门实际的协作配合措施。
（二）建立投诉举报统一受理转办机制。以“12345”热线及网络为载体，在全市整合优化各职能部门非紧急类政务服务热线及网络平台功能，建设集消费投诉、经济违法行为举报和行政效能投诉为一体，统一、便民、高效的政务咨询投诉举报平台，规范职能部门处理投诉程序，强化外部监督，实现统一接收、按责转办、限时办结、统一督办、评价反馈的业务闭环，通过优化职能资源配置、再造行政管理流程，推动政府职责体系和组织体系的重新构建。
（三）建立联合执法协调指挥机制。为加强执法力量统筹协调、提升行政执法效能，建立联合执法协调指挥机制，对涉及多个部门职责的投诉举报事项，通过联合执法协调指挥机制统一协调有关部门开展联合执法，并对各部门执法活动进行监督，强化执法统筹协调和全程跟踪，形成综合行政执法部门、业务主管部门各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的联动机制，提高行政执法效能。
（四）健全职责分工争议协调机制。业务主管部门与综合行政执法部门产生职责分工争议的，由双方在对违法行为先予协同处置的前提下，按照“统一效能、权责一致，不推诿、不扯皮”的原则进行协商解决。协商不成的，提请本级人民政府决定。
（五）完善行政执法保障机制。
1.强化执法规范化保障。根据综合行政执法规范化建设的有关标准，落实基层综合行政执法队伍的办公场所、执法车辆、执法装备，统一执法文书、标志标识和执法服装，推进执法规范化建设。
2.加强执法经费保障。综合行政执法工作经费和能力建设经费由财政予以保障。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，行政处罚中收缴的罚款、没收的违法所得和没收财物拍卖的款项，按规定全额上缴国库。
3.完善公安保障机制。由公安机关落实必要警力即时保障综合行政执法活动，对以暴力等手段妨碍执法人员依法执行公务的行为，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》进行严肃查处。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4.做好与司法的衔接。建立综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政执法和刑事司法的无缝对接。
（六）强化行政执法监督机制。按照政府信息公开和行政权力上网运行有关要求，全面公开综合行政执法部门名称、执法职权和依据、执法程序和标准、执法人员信息，细化、量化行政裁量权。制定综合行政执法部门内部考核和监督办法，建立健全岗位责任制，严格执行执法过错和错案责任追究制度，全面落实行政执法责任，督促综合行政执法人员依法履行职责。创新行政执法监督检查方式，积极开展执法评议考核和案卷评查工作，确保综合行政执法部门高效、规范履行职责。完善社会监督机制，畅通监督渠道，接受社会公众监督。
四、组织实施
（一）加强组织领导。市综合行政执法工作部门联席会议负责统筹协调和监督指导本地综合行政执法改革工作，研究解决工作推进中的重要问题。联席会议办公室设在市综合行政执法局，负责具体工作。各区、县（市）及市级相关部门也要抓紧组建相应的改革班子，建立健全综合行政执法改革工作推进机制。
（二）明确工作责任。各部门在市、区县（市）政府领导下，按照职责分工做好综合行政执法改革工作。机构编制部门主要负责综合行政执法实施方案拟订报批、综合行政执法局“三定”规定拟订、权力清单和责任清单调整公布，以及机构编制调整等工作；法制部门主要负责综合行政执法实施方案合法性审查、综合行政执法工作法制监督以及执法人员资格管理、培训教育等工作；综合行政执法部门负责牵头拟订加强综合行政执法协作配合工作意见、综合行政执法部门与各相关业务主管部门协作配合制度、综合行政执法会商制度，拟订综合执法行政职权事项划转公告；法制部门、综合行政执法部门负责拟订综合行政执法实施办法；人力社保部门负责牵头做好综合行政执法人员招录（选调）、参公管理等工作，加强执法队伍管理的监督指导，建立健全有关管理制度；财政部门负责综合行政执法部门工作经费保障；绩效管理部门负责结合政府绩效管理，指导设置综合执法协调配合落实情况相关考核。各重点开发区（景区）、乡镇（街道）和其他有关部门要各司其职，相互配合，积极稳妥做好综合行政执法改革相关工作。
（三）严肃工作纪律。综合行政执法改革期间，各相关部门要继续按照现有职责分工，认真履行职责，切实做好干部职工的思想政治工作，确保各项工作上下贯通、运转顺畅，防止出现思想混乱、队伍涣散、工作断档现象；严格执行机构编制、组织人事和财务工作纪律，严禁在体制改革过程中超编进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部，严防国有资产流失；严禁干预有关部门的机构设置和人员编制配备。对违反规定的，要严肃查处、追究责任。
本方案自2017年2月10日起施行，由市编委办会同市综合行政执法局负责牵头组织实施。
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