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济南市人民政府印发关于落实国土资源节约集约示范省创建工作的实施方案的通知
济政发〔2018〕32号
各区县人民政府，市政府各部门（单位）：
现将《关于落实国土资源节约集约示范省创建工作的实施方案》印发给你们，请认真贯彻实施。
济南市人民政府
2018年12月21日
（此件公开发布）
关于落实国土资源节约集约示范省创建工作的实施方案
为认真落实国土资源节约集约示范省创建工作，根据《山东省人民政府关于创建国土资源节约集约示范省的实施意见》（鲁政发〔2018〕8号）（以下简称《实施意见》）精神，结合我市实际，制定如下实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持新发展理念，深化国土资源供给侧结构性改革，全面落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，以国土资源节约集约示范省创建为总抓手，转变国土资源管理和利用方式，全面提升全市国土资源节约集约利用水平，全力助推新旧动能转换重大工程，为加快打造“四个中心”、建设“大强美富通”现代化国际大都市提供有力保障。
（二）总体目标。以国土资源节约集约示范省创建为契机，优化国土空间开发格局，提高资源节约集约利用水平，增强国土资源保护成效，提升国土资源综合治理能力。完善国土资源节约集约利用政策体系，推动国土资源节约集约利用长效机制建设，实现国土资源开发利用方式根本转变和利用质量效益明显提升，努力以较少的资源消耗支撑我市更高层次、更优质量的发展。
1.国土空间开发格局进一步优化。调整优化城乡用地结构，形成城市带动农村、城乡统筹协调发展新格局。到2020年，城镇村用地结构和布局控制在规划范围内，城镇工矿空间规模控制在7.40万公顷以内；到2022年，人均城镇工矿用地控制在130.15平方米以内。（责任单位：市国土资源局、各区县政府。各区县政府含济南高新区管委会、市南部山区管委会、济南新旧动能转换先行区管委会，下同）
2.资源节约集约利用水平明显提高。积极探索开展土地资源集中、复合、立体利用，大力推进矿产资源高效、综合、循环利用。到2020年，单位GDP占用建设用地面积下降21%以上，重要矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率指标达标率达到98%以上，大中型石材矿山比例达到81.25%以上；2020年和2022年土地供应率分别达到70%、80%以上，为考核目标年年底前5年（不含当年）的供地率；到2022年，挖潜盘活存量建设用地数量按照山东省全域土地督察专项行动确定的城镇空闲土地任务来完成，每年盘活利用空闲土地不低于总量的15%。减少农村居民点等集体建设用地规模5.97万亩以上，建设用地地均GDP产出提升至41.74万元/亩以上，国土资源节约集约模范县省级考核合格率达到100%，模范县入选数量位居全省前列。（责任单位：市国土资源局、各区县政府）
3.国土资源保护成效明显增强。按照“严保严管、节约优先、统筹协调、改革创新”的基本原则，构建党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的耕地保护共同责任机制。已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的基本农田绝不能随便占用，确保实有耕地数量基本稳定、质量有提升。到2020年，全市耕地保有量不少于530万亩，永久基本农田保护面积不少于444万亩，建成高标准农田107万亩。（责任单位：市国土资源局、市发改委、市农业局、市财政局、市城乡水务局、各区县政府）
4.国土资源生态环境明显改善。全面推进山水林田湖草综合整治，开展工矿废弃地复垦利用，加快推动绿色矿山建设，加强矿山地质环境恢复治理和矿山固体废弃物综合利用，开展历史遗留矿山综合整治。到2020年，全市大、中型矿山绿色矿山建成率分别达到90%、80%，“三区两线”可视范围内历史遗留矿山地质环境治理率达到80%以上；到2022年，全市大、中型矿山绿色矿山建成率均达到95%以上，“三区两线”可视范围内历史遗留矿山地质环境治理率达到90%以上，2018—2022年，“三区两线”可视范围内历史遗留矿山地质环境治理26座，治理面积202公顷。（责任单位：市国土资源局、各区县政府）
5.国土资源综合治理能力明显提升。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，促进土地、矿产资源有效配置。坚持法治引领，不断完善节约集约利用国土资源的政策制度。充分运用云计算、大数据、卫星影像、基础地理信息等科技手段，提升国土资源开发利用管理水平。（责任单位：市国土资源局、各区县政府）
二、主要任务
（一）开展国土空间格局优化行动，充分发挥国土资源规划管控作用。
1.组织编制并实施市、县两级国土规划。根据上级统一安排，以省国土规划为依据，编制市、县两级国土规划。统筹规划国土保护、利用、开发和整治，优化开发格局，提升开发质量，规范开发秩序。（责任单位：市国土资源局、市规划局、各区县政府）
2.健全土地规划体系，优化新旧动能转换先行区空间布局。进一步巩固土地利用总体规划调整完善成果，持续推进产业向园区、人口向城镇、居住向社区“三集中”，促进城乡、区域、村镇融合协调发展。结合新一轮土地利用总体规划编制试点工作，逐步形成国土空间规划和专项规划等相配套的体系框架，进一步优化新旧动能转换先行区用地结构和布局。推进新旧动能转换综合试验区规划编制试点工作，以资源环境承载力评价为基础，加强与经济社会发展、城乡规划、生态环境保护、乡村振兴、交通水利等相关规划协调衔接，合理安排生产、生活、生态用地空间，形成规模适度、布局优化、节约集约的建设用地空间布局。在规划主要控制指标中增加万元二三产业增加值用地量、人均城乡建设用地、土地开发强度、建设用地地均GDP产出等效益指标，强化规划约束和引领作用。（责任单位：市国土资源局、市发改委、市规划局、市环保局、市城乡水务局、市城乡交通运输委、各区县政府）
3.指导编制村土地利用规划。根据上级统一部署，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，因地制宜指导编制村土地利用规划，统筹农业农村各项土地利用活动，优化农村各类用地布局，细化土地用途管制规则，加大土地利用综合整治力度，引导农田集中连片、建设用地集约紧凑，推进农业农村绿色发展。安排一定比例的年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。（责任单位：市国土资源局、市规划局、市农业局、各区县政府）
4.发挥规划管控引领作用。严格按程序开展土地利用总体规划修改和调整，维护土地利用总体规划的严肃性和权威性。完善全流程网上审批服务监管平台和国土资源数据体系，加强土地利用总体规划执行情况实时监测评估，及时发现、制止违反土地利用总体规划的行为。统筹推进未利用地开发利用、工矿废弃地复垦，继续推进已立项增减挂钩项目，根据实际条件积极配套滩区迁建项目，以平阴县、济阳区、商河县为重点区域扩大增减挂钩项目范围；创新“飞地经济”合作模式，实行优势互补、园区共建、利益共享，优化区域空间布局；严把产业项目用地准入关，积极推进项目进区入园，引导产业集聚，优化产业空间布局。（责任单位：市国土资源局、市发改委、市经济和信息化委、市规划局、各区县政府）
（二）开展耕地保护和质量提升行动,推进耕地数量质量生态“三位一体”保护。
1.完善耕地保护机制。建立健全耕地保护补偿机制，统筹安排资金，按照谁保护、谁受益的原则，加大耕地保护补偿力度，主要用于永久基本农田保护、农田基础设施后期管护与修缮、耕地保护管理等。对永久基本农田实行特殊保护，建立健全“划、建、管、补、护”长效机制，保护和巩固永久基本农田划定成果。各类规划要与已划定的永久基本农田控制红线相衔接。从严管控非农建设占用永久基本农田。积极探索建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用制度，剥离的耕作层重点用于土地整治、城乡建设用地增减挂钩、矿区土地复垦及污染土地修复等，也可用于耕地开垦、地质环境恢复治理、临时用地复垦及其他类型农业项目。建立健全耕地质量和耕地产能评价制度，定期对全市耕地质量和耕地产能水平进行全面评价并发布评价结果。（责任单位：市国土资源局、市财政局、市农业局、各区县政府）
2.实施土地综合整治。严格落实土地整治规划，在保护生态的前提下，科学划定宜耕土地后备资源范围，实施高标准农田建设和土地整治项目，不断提高耕地质量和增加有效耕地。强化政府主体责任，按照高标准农田建设任务，统一组织实施、统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核。优先在永久基本农田保护区、粮食生产功能区、扶贫攻坚重点区建设高标准农田，实施田、水、路、林等综合整治，建成一批田成方、林成网、路相通、旱能浇、涝能排的高标准农田。开展土壤改良与地力培肥，大力实施耕地质量提升和化肥减量增效项目，提高耕地产能。(责任单位：市国土资源局、市农业局、市发改委、市财政局、市城乡水务局、各区县政府)
3.改进耕地占补平衡管理。坚持绿色发展理念，改进耕地占补平衡管理方式，实行占补平衡差别化管理政策。完善耕地占补平衡责任落实机制，区县政府及建设用地单位是补充耕地的责任单位。实行以区县政府为主、建设单位为辅、市级调剂为补充的耕地占补平衡属地化管理机制。省级以上重点建设项目占用耕地的要积极争取省级调剂补充耕地指标，补充耕地指标不足的区县及用地单位应在建设用地报批前落实。对经依法批准占用永久基本农田的，缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。（责任单位：市国土资源局、市财政局、各区县政府）
（三）开展控增量盘存量调流量行动，提高土地利用强度和效益。
1.严格控制建设用地使用强度。建立年度备案、中期评估、五年考核的评估考核制度。健全产业用地标准体系，依据国家、省产业目录，落实鼓励、限制、禁止类供地政策，积极探索节地技术和模式，制定和细化更加严格的节约集约用地地方标准。加快建立工程建设项目节地评价制度。强化城市、开发区土地节约集约利用评价成果在用地绩效考核和政府宏观调控与管理政策制定中的应用。（责任单位：市国土资源局、市发改委、市经济和信息化委、市规划局、各区县政府）
2.严格年度新增建设用地计划指标分配和使用。严控新增建设用地规模，建立新增计划指标和存量用地盘活挂钩机制，提高土地供应总量中存量建设用地占比。按照切块分配下达、保障重大基础设施项目、存量挖潜与新增计划指标配比、节约集约用地奖励的思路，完善新增建设用地计划指标分配办法。按照“新增计划保重点、一般项目靠挖潜”的原则，研究制定经营性用地新增计划指标和存量挖潜指标配比使用办法，工业用地适当配比存量挖潜指标，房地产用地原则上使用存量挖潜指标。（责任单位：市国土资源局、各区县政府）
3.创新产业用地供应和监管政策。研究制定创新工业用地供应方式促进产业转型升级企业提质增效的政策措施，落实产业用地政策，实行差别化供地方式和定价机制，降低工业企业用地成本。探索实行“标准地”出让，将项目建设投入、产出、节能、环保、就业等经济社会环境要素指标纳入出让条件，以承诺制代替审批制，促进项目拿地即开工，建立承诺落实情况监管考核机制。加大对中小微企业快速落地的支持力度，鼓励区县组织建设综合性及设有现代化标准厂房的专业园区，做好标准厂房分割转让工作。研究建立工业项目准入、投入产出绩效等综合评估考核制度，实行产业用地全要素全生命周期管理，按照“谁提出、谁监管”的原则，强化部门共同监管责任，提高工业用地投入产出效益。完善“以税节地、以地控税”机制，积极探索并落实省政府关于城镇土地使用税差别化管理的工作部署，鼓励提高土地利用效率和效益。（责任单位：市国土资源局、市发改委、市经济和信息化委、市规划局、市环保局、市税务局、各区县政府）
4.推进闲置空闲土地盘活利用。不断完善闲置土地处置利用政策，组织开展以闲置和空闲土地为重点的闲置低效用地盘活利用专项行动。加快批而未供土地利用，力争土地供地率总体水平达到80%以上。按照省政府部署要求，健全市、县级新增建设项目用地部门联合审批、监管机制，建立评价考核、信用约束、差别化税费等制度措施，从源头上健全闲置低效用地防控机制。（责任单位：市国土资源局、市发改委、市经济和信息化委、市财政局、市环保局、市税务局、各区县政府）
5.深入推进城镇低效用地再开发。开展城镇低效用地调查建库，明确挖潜盘活目标任务，建立健全激励约束机制，鼓励社会资金参与和土地使用权人自主开发改造。创新土地储备新机制，助推城镇低效用地再开发。（责任单位：市国土资源局、市发改委、市财政局、市环保局、市规划局、各区县政府）
6.有序盘活农村存量建设用地。开展农村建设用地调查建库，按照省关于城中村、近郊村和远郊村分类制定的农民宅基地用地标准，鼓励农村宅基地有偿退出和集体建设用地复垦利用，压减农村居民点用地规模。按照省统一部署，开展农村集体建设用地盘活利用试点。打造市级农村集体建设用地复垦土地节余（流量）指标交易制度和平台。建立市级流量指标统筹调剂制度，制定流量指标分类交易办法，支持脱贫攻坚和城乡统筹发展。（责任单位：市国土资源局、市发改委、市财政局、市规划局、各区县政府）
7.探索推进地下空间立体开发。制定地下空间土地利用激励政策，支持地下交通、综合管廊、人防设施、地下商业服务业等多种方式综合利用地下空间。制定城市地质调查标准和规范，推进济南城市地下空间开发利用地质调查研究。探索建立地下空间使用基准地价和宗地评估制度体系，规范地下空间确权登记工作。研究制定激励配套政策，加大地上地下空间立体开发、复合利用节地技术和模式创新示范力度。（责任单位：市国土资源局、市规划局、各区县政府）
（四）开展绿色矿山建设行动，打造绿色矿业发展新格局。
1.严格矿产资源规划管理。认真落实规划分区管理要求，矿产资源开发实行禁采区内退出、限采区内收缩、开采区内集聚，持续优化矿业开发布局。严格采矿权准入门槛，对不符合《济南市矿产资源总体规划（2016—2020年）》的，一律不予设置新的采矿权。加强地热资源合理开发和节约集约利用，提升全市地热资源开发利用水平。（责任单位：市国土资源局、各区县政府）
2.制定实施市绿色矿山建设工作方案。严格落实省绿色矿山建设工作方案要求。一是鼓励生产矿山加快改造升级，加快推进生产矿山建设绿色矿山进程，逐步达到绿色矿山建设标准。二是严格采矿权准入条件，新建矿山须布局合理，新立采矿权全部按照绿色矿山标准建设。（责任单位：市国土资源局、市环保局、各区县政府）
3.研究制定绿色矿山激励约束新机制。将绿色矿山建设方案相关条件纳入采矿权出让合同，推动新建矿山按照绿色矿山标准要求进行规划、设计、建设和运营管理。鼓励和支持有实力、勇于承担社会责任的大型骨干企业，通过兼并、收购等方式对现有矿山进行整合重组，着力打造规模适宜、绿色发展、生态环保、集约高效的大型矿山企业。（责任单位：市国土资源局、各区县政府）
（五）开展地质环境恢复治理，促进区域生态环境建设。
1.统筹推进矿山地质环境恢复和综合治理。制定矿山地质环境恢复和综合治理工作方案，开展全市矿山地质环境调查。各级财政要统筹利用矿产资源专项收入，支持历史遗留矿山地质环境治理。按照“谁破坏、谁治理”的原则，健全矿山企业地质环境治理恢复责任机制，强化企业治理主体责任，研究制定矿山环境治理恢复基金使用管理办法，督促矿山企业依法履行矿山环境保护和综合治理责任。探索推广治理新技术新模式，实现荒地变良田、废物变资源、废矿变生态旅游观光点。加大对贫困地区矿山地质环境恢复和综合治理的支持力度，助力精准扶贫。（责任单位：市国土资源局、市环保局、市财政局、各区县政府）
2.推进生态恢复治理重点项目建设。探索制定我市采煤塌陷地治理工程建设标准，完善防治并重、治理与利用相结合的采煤塌陷地综合治理机制。（责任单位：市国土资源局、市经济和信息化委、各区县政府）
3.推进保护区内矿业权有序退出。各类国家公园、自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、世界自然遗产、湿地公园、饮用水水源地、水产种质资源保护区等保护区内一律不再新设矿业权。建立保护区内已设矿业权依法逐步退出和差别化补偿机制，停止保护区内勘查开采活动，分类处置现有矿业权，限期有序退出。（责任单位：市国土资源局、市城乡水务局、市环保局、市林业和城乡绿化局、各区县政府）
4.推进地热和浅层地温能等清洁资源开发利用。科学编制市、县两级地热资源勘查开发利用规划，全面开展浅层地温能公益性调查评价，研究制定激励政策和措施，理顺地热资源开发管理机制，科学设置地热资源矿业权，有计划地合理开发利用。加强地热尾水回灌、干热岩开发利用技术研究和推广应用，提升全市地热资源开发利用水平。在章丘区和济阳区开展浅层地温能应用示范区建设试点。（责任单位：市国土资源局、各区县政府）
（六）实施改革创新工程，提高资源配置效率。
1.深化“放管服”改革。打造“十最”政务服务环境，按照市政府推行政务服务“一窗受理、集成服务”的要求，积极配合推进“拿地即开工”审批模式改革。探索土地、矿产资源审批权下放区县工作，稳妥实施省政府委托下放事项改革试点。深入推进“双随机一公开”监管，不断完善事中事后监管制度体系。将国土执法纳入县级跨部门、跨领域综合执法范围的区县要做好监管执法工作。（责任单位：市国土资源局、市工商局、市编办、市法制办、各区县政府）
2.推进矿业权出让制度改革。严格按照市公共资源交易监督管理有关规定，通过市政府公共资源交易平台，全面实施采矿权出让网上交易，从严控制采矿权协议出让。严格按照省政府发布的矿业权市场基准价，加强采矿权出让收益监管，切实维护国家矿产资源财产权益。（责任单位：市国土资源局、各区县政府）
3.大力推进国土资源科技创新。学习贯彻自然资源部“三深一土”国土资源科技创新战略（深地探测、深海探测、深空对地观测、土地科技创新）；按照我省“321”国土资源科技创新工程规划（绿色勘查与深部探测、绿色开发利用、绿色土地工程，清洁能源、清洁地质环境工程，智慧国土工程），全力打造高效国土、生态国土、法治国土、和谐国土，切实发挥好国土资源服务保障作用。（责任单位：市国土资源局、各区县政府）
（七）实施国土资源信息化提升工程，提高国土资源综合监管效能。
1.推进国土资源大数据中心建设。构建统一的国土资源数据体系，建立国土资源大数据管理服务平台，完善国土资源数据共享和应用服务机制，为政府部门开展国土空间规划、审批、监管及后续审计等提供基础服务。完善国土资源综合监管体系，基于全流程网上审批服务监管平台和大数据中心探索“互联网+”监管新模式。（责任单位：市国土资源局、各区县政府）
2.加强工业用地绩效管理。开展全市工业用地调查，摸清工业企业用地、税收、环保、用工等情况，构建工业用地数据库和部门信息共享机制，实现对工业用地的全方位动态绩效管理，为实施差别化税收、土地供应、产业调控政策提供决策支撑。（责任单位：市国土资源局、市发改委、市经济和信息化委、市规划局、市税务局、市环保局、各区县政府）
3.全面推进科技管矿。按照全省“一个平台、两个市场”的要求，全面推进科技管矿进程。以矿山企业为基本单位，以县级行政区域为基本单元，构建市、县互联互通的监管信息系统。建设数字化矿山，适时远程监控矿山开采活动，实现资源储量的动态监管，全面提升矿产资源开发监管科技水平。（责任单位：市国土资源局、各区县政府）
4.加强信用体系建设。构建包括土地、矿产、测绘地理信息、国土资源工程项目以及国土资源中介服务、国土资源政务诚信等内容的国土资源社会信用体系。建成国土资源社会信用信息征集系统，建立跨部门联动响应机制和失信惩戒机制。（责任单位：市国土资源局、市经济和信息化委、各区县政府）
（八）实施双基建设工程，提高县镇两级管理和服务水平。
1.推进基层国土资源部门规范化建设。以“抓基层、强基础”为重点，持续全面提升落实县镇两级国土资源部门规范化建设方案，以实现规范化建设为目标，从基础、业务、法治、党建等方面建立健全标准、程序和制度，提升县镇两级国土资源部门依法行政、依法治理和为民服务能力，充分发挥基层国土资源职能作用。全面建立网格化管理制度，将用地监管、纠纷调处、地籍调查、矿山巡查、地灾防治等基层国土资源管理工作网格到村庄、企业，责任落实到人。（责任单位：市国土资源局、各区县政府）
2.加强基层干部队伍建设。加强基层国土资源部门领导班子和干部队伍建设，明确干部队伍建设目标，激励干部担当作为、干事创业。制定干部队伍中长期培训计划，全面提升干部队伍综合素质和履职能力。（责任单位：市国土资源局、各区县政府）
三、保障措施
（一）加强组织领导。市政府成立济南市推进国土资源节约集约示范省创建工作领导小组，负责推进国土资源节约集约示范省创建工作的组织领导、指导协调和督查评价等。领导小组办公室设在市国土资源局，承担领导小组日常工作，定期通报工作进展情况，及时协调解决问题。领导小组成员单位要根据各自职能和任务分工，研究制定相关政策措施，形成政府主导、部门协作的工作推进机制。各区县政府建立相应组织领导机制，切实履行示范省创建工作主体责任，制定实施方案，开展多级联创，抓好工作落实。
（二）落实经费保障。各区县政府要将创建工作目标任务、项目建设和政策落实等方面所需资金列入同级财政预算，实行专款专用。
（三）强化督查评价。市国土资源部门根据省自然资源厅要求，会同有关部门研究制定国土资源节约集约利用综合评价办法。评价结果作为土地利用年度计划使用、国土资源重大工程项目和资金安排的重要依据，并根据评价结果择优推荐国土资源节约集约模范县。建立国土资源节约集约示范省创建工作督查通报制度，确保各项工作落到实处。
（四）抓好政策宣传。各级各有关部门要充分利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒体，采用多种形式，深入开展保护耕地、节约用地政策宣传，增强全社会节约集约用地意识。要加强舆论宣传引导，及时总结国土资源节约集约示范省创建工作的好经验、好做法、好典型，营造良好的社会舆论氛围。
附件：济南市推进国土资源节约集约示范省创建工作领导小组成员名单附件
济南市推进国土资源节约集约示范省创建工作领导小组成员名单
组 长：孙述涛 市委副书记、市长
领导小组办公室设在市国土资源局，翟军兼任办公室主任。领导小组成员单位各确定一名联络员，具体负责日常联络协调工作。今后，领导小组成员职务如有变动，由该成员单位接任领导自然替补，并由领导小组办公室负责通知。该项工作结束后，领导小组自行撤销。
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