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济南市人民政府办公厅关于深入推进城镇低效建设用地再开发工作的实施意见
济政办字〔2019〕61号
各区县人民政府，市政府有关部门（单位）：
为深入推进我市城镇低效建设用地再开发工作，进一步提升建设用地综合利用水平，根据原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）、《山东省人民政府办公厅关于节约集约用地保障重大项目建设的意见》（鲁政办字〔2019〕90号）、《济南市人民政府印发关于落实国土资源节约集约示范省创建工作的实施方案的通知》（济政发〔2018〕32号）等文件精神，经市政府同意，提出如下实施意见。
一、适用范围
城镇低效建设用地是指位于规划确定的城镇建设用地范围内，布局散乱、利用粗放、用途不合理、权属清晰且不存在争议的存量建设用地。城镇低效用地由各区县政府（含代管镇、街道的功能区管理机构，下同）委托专业机构进行综合效益评估后认定，具体包括以下6种类型：
（一）不符合现有国家产业政策、安全、环保、能耗等要求的产业用地；
（二）各区县政府通过亩均综合效益评价认定为低效的产业用地；
（三）布局散乱、利用粗放，不符合《山东省建设用地控制标准（2019年）》要求的存量建设用地；
（四）土地利用强度低，不符合城市规划功能定位和要求的存量建设用地；
（五）已建成但利用不充分或闲置的公共建筑等涉及的存量建设用地；
（六）各区县政府认定的其他低效利用存量建设用地。
依法认定的闲置土地以及不符合土地利用总体规划的历史遗留建设用地等，不列入低效建设用地再开发范围。
二、开发模式
低效建设用地再开发遵照政府引导、规划先行、市场取向、因地制宜、规范运作的原则。项目开发需符合土地利用总体规划、城乡规划和低效建设用地再开发等专项规划以及产业、环保、安全、能耗等政策要求，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励产权人和社会力量广泛参与，强化政府引导作用，合理确定低效建设用地再开发方向和目标，严格按照再开发要求和程序实施，保证再开发工作规范运作、有序推进。
（一）政府收储改造。规划用途为商品住宅或城市基础设施、公共设施的土地，按照国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同明确规定或约定应当由政府收回土地使用权的土地，以及按照相关规定需纳入政府储备范围内的土地，由政府收回土地使用权后依法办理供地手续，并给予原国有土地使用权人合理补偿。
（二）原土地使用权人改造。在符合规划的前提下，鼓励原土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的存量建设用地实施改造开发。对纳入成片改造范围的城镇低效用地，原土地使用权人可优先收购归宗后实施改造；原土地使用权人分散的，各方明确权利义务后可组建联合开发体，实施整体改造开发。除改造开发为商品住宅外，需办理供地手续的，可采取协议出让方式办理。
（三）市场主体改造。在城镇低效建设用地再开发范围内，市场主体可根据再开发专项规划收购相邻多宗地块，申请集中改造。各级自然资源和规划部门可依据项目实施主体的申请将分散的土地归宗，除改造开发为商品住宅的土地外，按照协议出让方式补缴地价，报市、区县政府批准后，注销原不动产权属并为项目实施主体办理新的登记手续。
采取上述（二）（三）模式改造开发为商业、旅游、娱乐等经营性用地的，除按规定补缴地价款及相关税费外，应按照城乡规划要求无偿提供项目总建筑面积的10%或项目用地总面积的15%用于政府公益设施。无偿提供的建筑面积和用途应在土地出让合同中予以约定。
改造项目的建筑设计方案需报自然资源和规划部门审查并取得规划许可证。
三、鼓励措施
（一）鼓励立体综合开发模式，充分利用和配置地上、地下空间资源。各区县政府应充分结合城市发展阶段、功能定位和空间布局要求，统筹做好地上、地下空间开发利用规划。鼓励和引导市场主体实施地上、地下综合开发，对利用自有存量建设用地自行改造的项目，地下部分建筑面积减半收取土地出让金；地上部分兼容的绿地、公交场站等公共服务设施计入总建筑面积，不计收土地出让金，由项目实施主体无偿代建并移交相关部门管理使用。
（二）在不改变土地用途且符合城乡规划的情况下，以追加投资、提高容积率和土地利用率等方式继续开发，需整体转让或具备宗地分割条件部分转让的，经市、区县政府批准后可采取协议出让方式办理用地手续。
（三）符合城市规划的自有工业用地，原土地使用权人可申请转为标准厂房项目或新型产业发展用地，具体参照《济南市人民政府办公厅关于加快工业标准厂房建设的实施意见》（济政办发〔2019〕10号）、《济南市人民政府办公厅关于支持新型产业发展用地的意见（暂行）》（济政办发〔2019〕7号）规定执行。
（四）因旧城区改造需异地搬迁，且符合国家产业政策及投入产出要求的工业项目，依法收回原国有土地使用权的，市政府可采取协议出让方式为原土地使用权人异地安置同用途的土地使用权。
（五）利用现有房屋和土地兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、科技创业载体、互联网+等新业态，改建房屋或新建建筑面积不超过原总建筑面积15%的，经区县政府批准，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期5年。过渡期满后，可按新用途、新权利类型及市场价，以协议出让方式办理用地手续；符合划拨用地目录的，可以划拨方式供地。
（六）在符合规划的前提下，土地用途变更为战略性新兴产业、生产性服务业等国家、省、市支持发展的新产业、新业态的，按相关程序认定，经市、区县政府批准后，可采取协议出让方式办理用地手续。此类土地再开发后需分割转让的，可参照《济南市人民政府办公厅关于支持新型产业发展用地的意见（暂行）》（济政办发〔2019〕7号）执行。
（七）因用地面积较小（不超过3亩）或形状不规则，不具备独立开发建设条件的建设用地，应纳入周边相邻土地统一规划建设。单宗用地面积不超过3亩，累计不超过开发项目用地总面积的10%，规划要求与相邻土地一并集中开发的零星建设用地（包括边角地、夹心地、插花地等），经市、区县政府批准后可采取协议出让方式供地。
（八）合理确定土地出让金。城镇低效用地再开发中，因涉及改变土地用途、提高容积率等，需重新办理协议出让手续的，除另有规定外，应按现用地条件土地价格与原用地条件土地价格（或划拨土地使用权价格）的差额补交土地出让金（原出让工业用地提高容积率不再增缴土地出让金）。原用地条件不明确的，以证载用途标准容积率作为原用地条件。
（九）调整收益分配政策，鼓励各区县政府实施城镇低效用地再开发。城镇低效用地再开发中，需补交土地出让金的，纳入市级财政管理。在2020年12月31日（含）前签订出让合同或补充协议的，将缴纳出让金总额的60%分配给项目所在区县政府；在2021年12月31日（含）前签订出让合同或补充协议的，将缴纳出让金总额的50%分配给项目所在区县政府；在2021年12月31日以后签订出让合同或补充协议的，将缴纳出让金总额的30%分配给项目所在区县政府。该出让收入应统筹用于建设完善本辖区公共配套设施功能。对于按规定需公开出让的土地，土地出让金仍按现行有关政策分配管理。莱芜区、钢城区土地出让收益按照《山东省人民政府办公厅关于印发〈济南市莱芜市行政区划调整对支持莱芜区钢城区驻地发展的工作方案〉的通知》（鲁政办字〔2019〕17号）规定执行。独立审批建设用地的区县政府可自行制定鼓励政策。
四、推进措施
（一）开展存量建设用地调查。各区县政府应根据本地实际以及省自然资源厅制定的城镇低效用地再开发调查技术指南和数据库标准，在全国第三次土地调查初步成果的基础上开展低效用地补充调查，以镇（街道）为单元开展存量建设用地利用现状及潜力调查，摸清存量建设用地规模、分布、产业类型、投入产出、综合效益及再开发潜力等情况，汇总调查数据并建立数据库。
（二）建立低效建设用地项目库并动态更新。各区县政府应按照原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）要求，结合实际情况，对产业用地和其他存量建设用地实施综合效益评估，根据评价结果合理界定低效建设用地，建立本地区低效建设用地项目库。要健全有进有退、优胜劣汰的低效建设用地再开发动态管理机制，每年定期开展存量建设用地补充更新调查工作，同步更新完善存量建设用地利用现状成果数据库。
（三）编制低效建设用地再开发专项规划和年度实施计划。各区县政府应依据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、生态保护规划、产业政策等，以低效建设用地项目库为基础，明确低效建设用地性质用途、规模布局以及再开发目标任务，科学制定低效建设用地再开发专项规划和年度实施计划，合理确定实施时序。各区县低效建设用地再开发专项规划和年度实施计划经市自然资源和规划部门初审，报市政府批准后实施。市发展改革、住房城乡建设、自然资源和规划、生态环境、行政审批服务等部门按照各自职能办理相关手续。如根据存量建设用地利用现状及地方经济社会发展状况需对再开发专项规划和年度实施计划实施修改的，应报市政府批准。
项目实施主体根据低效建设用地再开发专项规划和年度实施计划编制项目实施方案，明确开发期限、项目规模、开发强度、利用方向、资金平衡、实施步骤、逾期处置方案等内容，报各区县政府批准后实施，其中项目规划设计方案需经自然资源和规划部门审查同意。
（四）建立挂钩机制。市自然资源和规划部门要加强对城镇低效建设用地再开发工作的督促指导，将各区县城镇低效用地再开发工作推进情况与下一年度新增建设用地计划分配相挂钩，对于推进快的区县，在分配新增建设用地计划时予以适度倾斜和支持，对于推进较慢的区县，扣减下一年度新增建设用地指标。
（五）完善项目信息公开制度，规范土地出让程序。建立公开畅通的沟通渠道，充分了解和妥善解决群众利益诉求，尊重原土地权利人意愿，保护原土地权利人合法权益。对改造项目具体情况、用地手续办理情况、补缴地价等实行全过程公开，切实保障群众的知情权、参与权、监督权。严格执行土地出让相关程序，规范土地市场秩序，涉及出让的土地必须开展地价评估、集体决策、结果公示。
五、组织实施
（一）加强组织领导。推进城镇低效建设用地再开发工作由分管副市长牵头负责，市发展改革、工业和信息化、财政、国资、自然资源和规划、住房城乡建设、行政审批服务、生态环境等部门要各司其责，与各区县政府密切配合，上下联动，形成合力。市自然资源和规划部门负责日常组织协调和推进落实等具体工作。各区县政府要统筹谋划，周密部署，强力推进，有序开展本辖区低效建设用地再开发工作。
（二）明确职责分工。城镇低效建设用地再开发工作坚持“政府主导、部门服务、以区为主、属地负责”原则，各区县政府是本区域城镇低效用地再开发工作责任主体，负责辖区低效用地再开发规划计划编制和实施工作；市发展改革、行政审批服务部门负责依法依职能办理再开发中涉及投资项目的审批事项；市工业和信息化部门负责再开发中涉及技术改造项目的审批、核准及备案，牵头开展工业布局调整工作；市国资部门负责再开发中的国有资产监管工作；市住房城乡建设部门负责国有土地上的房屋征收管理、工程项目建设监管及有关手续办理；市自然资源和规划部门负责办理有关规划、用地手续；市财政部门负责按市政府要求落实好相关资金扶持政策；市生态环境部门负责审批项目环评工作。
（三）强化服务保障。各区县政府负责组织制定、审批再开发项目实施方案，涉及的供地方案经区县政府审查后，由市自然资源和规划部门汇总报市政府批准，区县自然资源部门签订土地有偿使用合同并监管实施。市自然资源和规划部门要对再开发项目实施方案及实施情况加强跟踪监管。独立审批建设用地的区县政府自行制定工作流程。
各级各部门要积极宣传引导，做好政策解读，优化流程、提高效率，建立制度、落实责任，确保低效建设用地再开发工作规范运作、有序开展。市自然资源和规划等有关部门要按照职责分工分别制定相关实施细则。
本实施意见自印发之日起施行，有效期至2024年11月30日。
济南市人民政府办公厅
2019年12月10日
（此件公开发布）
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