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《长春市人民政府办公厅关于转发市国资委以管资本为主推进职能转变实施方案的通知》
长府办发〔2019〕6号
长府办发〔2019〕6号
各县（市）、区人民政府，开发区管委会，市政府各委办局、各直属机构：
《市国资委以管资本为主推进职能转变实施方案》已经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
长春市人民政府办公厅
2019年2月13日
市国资委以管资本为主推进职能转变实施方案
市国资委
为加快调整优化监管职能和方式，推进国有资产监督管理机构职能转变，按照《中共长春市委、长春市人民政府关于深化国有企业改革的意见》（长发〔2016〕18号）精神，参照《省国资委以管资本为主推进职能转变实施方案》 （吉政办发〔2018〕3号），结合我市实际，制定本方案。
一、总体要求
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，全面落实党中央、国务院、省委、省政府、市委、市政府关于国企国资改革发展决策部署，牢固树立和贯彻落实新发展理念，按照高质量发展的根本要求，以国企改革“三个有利于”为标准，简政放权、放管结合、优化服务，以管资本为主加强国有资产监管。严格遵循坚持准确定位、坚持依法监管、坚持搞活企业、坚持提高效能、坚持党的领导的原则，以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，明确监管重点，精简监管事项，优化部门职能，改进监管方式，全面加强党的建设，进一步提高监管的科学性、针对性和有效性，加快实现以管企业为主向以管资本为主的转变。
二、主要措施
根据市政府授权，市国资委代表市政府依法履行出资人职责，专司国有资产监管，不行使社会公共管理职能，不干预企业依法行使自主经营权。按照职权法定、规范行权要求，调整、精简、优化监管职能，将强化出资人监管与落实管党治党责任相结合，将精简监管事项与完善公司法人治理结构相结合，将落实保值增值责任与搞活企业相结合，做好整合监管职能与优化机构设置相衔接，体现国资监管要求，落实保值增值责任。按照全面从严治党部署，严格落实管党治党责任，全面加强国有企业党建，保证党和国家方针政策、重大部署贯彻执行。
（一）强化管资本职能，落实保值增值责任。
1. 完善规划投资监管。紧密结合国家和省市发展战略和产业政策，围绕我市建设东北亚区域性中心城市目标任务，调整优化国有资本的区域布局、产业布局、企业布局和产权结构。加大对出资企业投资规划引导力度，加强对发展战略和规划的审核。改进投资监管方式，通过制定出资企业投资负面清单、强化主业及新业务管理、限定非主业投资比例等方式，重点管好企业投资方向，根据投资负面清单实施特别监管，严控新增投资项目进入产能严重过剩行业、高风险行业和低端低效产业。落实企业投资主体责任，指导企业分类完善并严格落实投资监管制度，强化投资事前、事中和事后的全过程管控。探索开展重大投资项目后评价管理，建立投资监管联动机制，防止重大违规投资，依法依规追究违规责任。强化出资企业非主业、跨区域和境外投资监管，加大审核把关力度，严控投资风险。
2. 突出国有资本运营。围绕服务全市重大战略目标和产业结构、国有资本布局结构调整要求，推动国有资本优化配置，提升国有资本运营效率和回报水平。采取分类定位、授权经营方式，在总结试点经验的基础上，改组组建功能定位清晰、运作机制规范的国有资本投资运营平台，完善内控制度，建立健全国有资本运作机制，充分发挥国有资本运营平台作用。推进国有资本投资运营平台开展资本运营，鼓励国有企业追求长远收益，推动国有资本向新兴产业、现代服务业、传统优势产业和基础设施与民生保障领域集中。发挥国有资本运作对实体产业投资的辐射拉动作用，采取市场化方式推动设立和壮大国有资本产业引导基金、股权投资基金、国有企业结构调整基金。充分利用多层次资本市场，积极推动出资企业上市，提升国有资产证券化率，提高直接融资能力。
3. 强化激励约束。实现业绩考核与薪酬分配协同联动，坚持“业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降”，进一步发挥考核分配对企业发展的导向作用。不断改进业绩考核体系和办法，突出质量效益与推动转型升级相结合，强化目标管理、对标考核、分类考核，对不同功能定位、不同行业领域、不同发展阶段的企业实行差异化考核。严格贯彻落实国有企业负责人薪酬制度改革精神，健全完善企业负责人薪酬管理办法，对组织任命的企业负责人合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入，对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制。
（二）加强国有资产监督，防止国有资产流失。
4. 坚持出资人管理和监督的有机统一。建立健全出资企业规划投资、改制重组、产权管理、财务评价、业绩考核、选人用人、薪酬分配等国有资产监管制度，加强对制度执行情况的监督检查。建立专项监管制度执行情况的检查协调机制，既要加强对制度执行情况的监督检查，又要加强统筹，最大限度共享资源，减少对企业的重复检查，提高监督效能。增加监督专门力量，分类处置和督办发现的问题，组织开展国有资产重大损失调查，形成发现、调查、处理问题的监督工作闭环。强化董事和国有股东代表的日常管理，严格执行有关决策事项报告制度。强化企业财务监督，指导企业完善财务管控体系，优化财务预算事前引导、财务快报事中监测、财务决算事后反馈的管理体系。强化法律审核监督，确保企业依法合规经营。强化监督成果在业绩考核、薪酬分配、干部管理等方面的运用，增强激励约束效果。督促企业进一步完善“三重一大”等决策制度，贯彻落实国有企业重大决策民主集中制操作规程，细化各层级决策范围、事项、权限。
5. 强化企业董事会建设。以董事会建设为重点，健全法人治理结构，完善行权和议事规则，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事会、经理层行权行为，充分发挥企业党组织的领导作用、董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用。坚持党管干部原则与董事会依法选择经营管理者，以及经营管理者依法行使用人权相结合，切实加强董事会对经理层落实董事会决议情况的监督。强化董事会内部制衡机制，优化董事会结构，实现董事会外部董事占多数，进一步提升董事会科学决策水平。建立健全董事会和董事考核评价制度，形成符合公司治理要求的激励与约束机制。
6. 加强企业监事会监督。进一步加强和改进监事会监督，强化当期和事中监督，及时发现、报告企业重大风险。重点督促企业风险防控体系建设，监管国有资产质量和安全、债务和担保规模。切实保障监事会依法行权履职，落实监事会的纠正建议权、罢免或者调整建议权，监事会根据公司章程督促整改落实有关问题或者约谈企业董事、高级管理人员。完善监事会履职报告制度，对重大事项、重要情况、重大风险和违纪违规行为“一事一报告”。建立监事会可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度，切实强化责任意识，健全责任倒查机制，切实强化监事的责任意识。
7. 严格责任追究。按照《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）要求，完善责任倒查和追究机制，构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。加大对违法违规经营投资责任的追究力度，综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、党纪政纪处分和移送司法机关追究刑事责任等手段，依法依规查办违法违规经营投资导致国有资产重大损失案件。
（三）精简调整监管事项，增强企业活力。
8. 明确监管事项。明确规划和投资监管职责，强化战略规划管理，加强资本投向的审核与监督。明确资本运营和收益管理职责，完善资本运营的相关制度和规划，编制出资企业国有资本经营预决算草案，组织好国有资本收益的收取。明确改革职责，加强对企业新设、改制、重组及上市的审核，完善对公司章程的管理。明确产权管理职责，按照产权管理制度的规定，加强产权变动、股权管理等方面的登记和监管。明确业绩考核与薪酬管理职责，组织开展好业绩考核、薪酬水平审核等激励约束工作。明确企业负责人管理职责，并组织对管理权限内的企业领导人员进行考察任免和考核评价。明确财务监督职责，管理企业重大财务事项，强化企业预算决算和清产核资审核。明确监督检查职责，组织开展违规经营投资责任追究工作。
9. 取消一批监管事项。严格按照出资关系界定监管范围，将法律法规中没有明确依据的管理事项，予以取消。减少直接管理，以事后报备和信息化管理方式为主，切实减少事前审批和备案。取消直接规范上市公司国有股东行为、企业资产出租管理、企业不良金融债权处置等事项审批，由企业依法自主决策。
10. 下放一批监管事项。按照应放尽放、分类分步实施要求，严格依照出资关系开展出资人监管，将延伸到出资企业子企业的管理事项，原则上归位于出资企业。将国有股东通过证券交易系统转让一定比例或数量范围内所持有上市公司股份等权限下放给出资企业。进一步明确企业各治理主体行权履职边界，健全完善制度规定，层层落实责任，确保国有资产保值增值。
11. 授权一批监管事项。结合开展国有资本投资运营公司试点，落实董事会职权、推行职业经理人制度试点工作，将出资人的部分权利授权试点企业董事会行使，同时健全完善制度规范，切实加强备案管理和事中事后监督。授权企业董事会发展战略规划和年度投资计划制定权，进一步落实试点企业董事会对经理层成员业绩考核、薪酬管理以及企业职工工资总额管控、重大事项决策的职权，充分发挥董事会的决策作用。进一步健全和规范试点企业董事会决策制度，明确授权事项在企业内部的决策、执行、监督机制，落实相应责任，严格责任追究。
12. 移交一批社会公共管理事项。落实政资分开原则，立足国有资产出资人代表职责定位，全面梳理配合承担的社会公共管理职能，将配合承担的社会公共职能比照国务院国资委、省国资委移交相关部门和单位行使。
（四）调整优化相关职能，提高监管效能。
13. 优化国有企业改革职能。对承担企业重组整合、结构优化、改制上市以及解决历史遗留问题等职能进行优化，集中力量加大对改革改制、管理创新和商业模式创新的指导服务力度，加快完善现代企业制度。督促企业做好安全生产、节能减排、环境保护、履行社会责任等工作，推动企业提高科技创新能力和水平，更好发挥出资企业在创新发展中的带动作用。
14. 强化国有资本运营职能。按国家和省市要求，构建国有资本投资、运营主体，指导建立职责清晰、精简高效、运行专业的管控模式，切实规范公司治理结构，提高国有资本配置和运营效率。充分发挥国有资本投资、运营平台作用，促进国有资本合理流动，开展国有资本运营，实施股权投资、产业培育、资本整合等，优化国有资本投向，提高资本回报，推动国有经济布局优化和结构调整。
15. 强化企业运行监测职能。集中统一开展财务动态监测和经济运行分析，按企业功能定位综合分析企业经营与财务情况，及时、准确提供运行数据，全面掌握企业运行状况，为国有资产监管工作提供基础支撑。
16. 强化监督职能。强化国有资产监督合力，提高监督实效，防止国有资产流失。统筹内外部监督，分类处置、督办和深入核查监督发现移交的问题，对共性问题组织开展专项核查和责任追究。加强对企业党建和党风廉政建设工作的督导巡察，完善巡察工作制度、规范巡察工作、用好巡察成果，发现问题，形成威慑。
（五）全面加强党的建设，强化管党治党责任。
17. 坚持党的领导与完善公司治理相统一。发挥国有企业党组织的领导作用，落实党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位，把党建工作总体要求写入公司章程，修改完善党委议事规则，细化党组织参与重大事项决策内容，明确党组织研究讨论作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。完善“双向进入、交叉任职”领导体制，实行出资企业党委班子成员与董事会、监事会、经理层成员“双向进入、交叉任职”，全面推行党委书记、董事长由一人担任，党员总经理兼任党委副书记，专职抓党建工作的党委副书记进入董事会。处理好党组织和其他治理主体的关系，明确权责边界，使党组织成为企业法人治理结构的有机组成部分。
18. 坚持党管干部原则与市场化机制相结合。严格执行国有企业领导人员对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁的选任标准，把住确定标准、规范程序、参与考核、推荐人选等关口，选优配强企业领导人员，特别是选好“一把手”，保证党对企业干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权。建立科学合理的考核评价体系，推行任期制和契约化管理，为国有企业领导人员树立正向激励的鲜明导向。加大人才培养力度，加快建立健全国有企业人才聚集机制，构建一支忠诚干净担当、高素质专业化企业人才队伍。
19. 坚持推进全面从严治党向纵深发展。坚持党对国有企业全面领导，强化党建工作考核，落实“四同步”、“四对接”要求，压实出资企业党委管党治党责任。坚持把政治建设摆在首位，推进“两学一做”学习教育常态化制度化，树牢“四个意识”。强化政治功能，提升组织力，以“五强一创”为目标，全面创建国有企业标准化党支部，从严落实“三会一课”等基本制度，发挥基层党组织的战斗堡垒作用。坚决纠正“四风”，全面加强纪律教育，强化纪律执行，运用监督执纪“四种形态”，重遏制、强高压、长震慑。加大对出资企业党委和党员领导人员履行管党治党责任不力的问责力度，保持党风廉政建设和反腐败斗争的高压态势。
三、改进监管方式手段
坚持事前制度规范、事中跟踪监督、事后监督问责，积极适应监管职能转变和增强企业活力、强化监督管理的需要，创新监管方式和手段，更多采取市场化、法治化、信息化监管方式，提高监管的针对性、实效性。
（一）强化依法监管。
严格依据公司法、企业国有资产法、企业国有资产监督管理暂行条例等法律法规规定的权限和程序行权履职。结合管资本职能调整，建立和完善更加符合实际工作需要的科学有效的制度体系，制定建立出资人监管的权力和责任清单，清单以外的事项由企业依法自主决策。引导企业修订完善公司章程，承接市国资委授权自主决策事项，规范董事会运作，健全职工董事制度，将国有出资人意志和职工群众意志有效体现在公司治理结构中。
（二）实施分类监管。
针对公益类、功能类和竞争类国有企业的不同功能定位和发展目标，研究制定差异化的监管目标、监管重点和监管措施，因企施策推动企业改革发展，促进经济效益和社会效益有机统一。在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的分类监管。
（三）推进阳光监管。
依法推进国有资产监管信息公开，主动接受社会监督。健全信息公开制度，完善国资监管信息公开平台建设，明确主动公开范围，依法做好依申请公开。在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下，依法依规及时准确地公开国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况。指导出资企业加大信息公开力度，依法依规公开治理结构、财务状况、关联交易、负责人薪酬、社会责任报告等信息，积极保障人民群众对国有企业改革发展的知情权、监督权和参与权，努力打造阳光国企。
（四）优化监管流程。
按照程序简化、管理精细、时限明确的原则，深入推进分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗，科学设置内设机构和岗位职责权限，确保权力运行协调顺畅。建立以产权监管、投资运营监管、财务监管等共同参与的联合督查、信息共享工作机制，提高监管的协同性和有效性，确保各项监管职能相互衔接、运转顺畅、执行到位。推进国资监管信息化建设，实行大数据、平台化监管新模式，实现动态监测、违规警示和超前防范，提升整体监管效能。
四、切实抓好组织实施
市国资委要在市委、市政府的领导下，依据职能转变实施方案，优化调整具体监管职能，积极调整监管事项，完善内设机构和监管事项清单，全面推动职能转变工作落实。要按照试点先行、稳妥推进原则，分类授权、分步实施，确保放得下、接得住、管得好。要积极适应职能转变需要，按照国家和省里要求，及时清理、修订、完善我市现行国资监管规范性文件，形成以管资本为主的国有资产监管制度体系。
附件：长春市国资委监管事项和精简事项
长春市国资委监管事项和精简事项.doc
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