宝政发〔2015〕25号《宝鸡市人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》

《宝鸡市人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》










宝政发〔2015〕25号

各县、区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：

建立全面规范、公开透明的现代预算制度，是加快政府职能转变，推进政府治理体系和治理能力现代化，促进经济社会持续健康发展的重大举措。根据新修订的《预算法》和《陕西省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》（陕政发〔2015〕10号）有关要求，结合我市实际，现就深化预算管理制度改革提出如下实施意见。

一、继续完善部门预算编制

（一）细化部门预算编制。要根据预算定额标准和实际需要合理编制部门预算，并细化编制到支出经济分类科目，切实提高预算编制的准确性。对人员经费，要据实计算，足额保障；对单位基本运转经费，要合理测算，确保运转需要。对“三公”经费、会议费、培训费等一般性支出，要精打细算，按规定在限额内编列预算。对编列到部门预算的项目支出，各单位要结合职能职责，加大精简整合力度，提高项目设置的合理性和准确性。划清基本支出和项目支出的内涵界限，逐步取消在项目支出中列支人员经费的做法。

（二）建立部门综合预算。要编制部门全口径预算，使部门使用和管理的各项资金，都通过“一本预算”予以反映。除了公共预算和基金预算等财政拨款之外，各单位安排使用的事业收入、经营收入、其他收入以及各类资金结余结转、其他自有资金等，都要全面纳入部门预算，统筹考虑安排。凡部门未将上述资金列入年初预算，但在预算执行中自行安排支出的，相应扣减单位的预算拨款并按有关规定处罚。

（三）进一步强化预算约束。部门预算一经批复，原则上不再调整；除无法预见的临时性、特殊性支出事项及新出台的政策外，财政部门一般不再追加预算；必须在当年增加安排的自然灾害救灾等应急支出，从预备费中调整解决；数额较大、预算年度内难以解决的支出，列入下年预算。

二、全面深化专项资金管理改革

（一）规范专项资金设立。专项资金的设立要严格遵循“部门申请、财政审核、政府审定”的程序，市级主管部门根据相关法律法规和市委、市政府决策部署，提出专项资金申请和可行性报告，经财政部门审核后报政府批准，未经政府审定批准，一律不得另行设立专项资金。除按上述程序设立专项资金之外，各部门均不得在其他政府政策性文件、工作会议中作出设立专项资金的事项。建立健全财政专项资金定期评估和退出机制，对任务已完成或绩效评价差的项目，要予以取消或核减支出。

（二）全面实行零基预算。专项资金的预算安排要打破基数，以零为基点，据实分配。同时，实行分类管理，其中对个人补助类民生专项，根据政策标准和实际需求足额安排；对市委、市政府确定的重大项目和重点事项，优先保障；对其他专项，根据项目申报情况，逐项审核，并按轻重缓急，一年一定。

（三）加强专项资金项目库管理。对配套类项目（中省出台的人员经费政策配套、项目配套）和按照因素法测算分配的专项资金，由主管部门按照相关因素提前测算，并提供资金分配因素数据，数据纳入项目库管理，经财政部门审核后确定分配计划，下达资金预算。对需发布项目指南按项目法分配的专项资金实行项目库管理，由主管部门征集和审核项目，对符合条件的项目择优排序，分别纳入部门项目库、财政项目库管理。未纳入项目库的不安排项目资金。

（四）早编细编专项资金预算。市级主管部门要从每年7月开始启动下一年度专项资金预算编制工作，特别是对按照项目法分配的专项资金，要会同财政等相关部门，根据中省有关政策和年度工作任务，提出专项资金项目安排的重点、方向、绩效指标，发布项目征集指南，逐级征集项目；对于县级上报的项目，由县级主管部门与县财政局联合出具文件，上报到市级主管部门进行审核，同时报送市财政局备案；市级主管部门要对征集到的项目开展预算事前评审，形成评审报告，择优排序，纳入部门项目库，于10月底前提交市财政局；市财政局根据中省有关政策，结合下年度财力情况，对部门专项资金计划进行审核、汇总、平衡后，纳入财政项目库，并编入财政预算。财政预算经法定程序审批后，财政部门要及时下达财政专项资金预算、批复部门预算。市级各部门要在接到财政部门批复的本部门预算后15日内向所属各单位批复预算。预算一经批复，部门必须严格执行，不得随意调整。

（五）分级次编制专项资金预算。市级主管部门要按照项目支出的级次，将市级专项资金划分为市本级支出、补助县区支出两部分，分级编制预算。凡在市级列支的专项资金，原则上要编入年初本部门的部门预算中，并细化到具体项目，细化到支出功能分类科目的项级、经济分类科目的款级，部门不得进行二次分配；未编入年初预算的，执行中原则上不得追加支出。补助县区的专项资金，要分项目、分县区编制支出预算。

（六）创新专项资金投入方式。要打破部门与部门、存量与增量界限进行归并整合，凡属“小、散、乱”，效用不明显的专项资金坚决予以取消；逐步取消竞争性领域专项资金，创新投入方式，设立政府产业引导基金，吸引社会资本参与，拓展财政资金有偿使用渠道，运用阶段参股、跟进投资等方式推动股权投资基金发展壮大，支持我市重点产业和中小微企业加快发展；创新融资模式，建立贷款风险补偿机制，推行“政府+银行+保险”业务运作模式，鼓励保险机构开展针对小微、涉农和科技型中小企业借款人还款行为的保证保险，对投保企业的保费予以一定比例的补贴，对确认的保险机构损失按比例予以补偿。

（七）逐步健全预算绩效管理机制。从2016年起，对项目支出实施事前、事中、事后全过程绩效管理。市级部门在申报专项资金时，要积极开展项目事前评审，对项目的可行性、经济和社会效益、项目绩效指标设置的科学性、资金计划制定的合理性等内容进行评价认证，确保项目真实可行。预算执行中，主管部门和财政部门要积极开展预算执行中的绩效跟踪和监督管理，及时纠正绩效执行偏差，确保项目按照绩效指标正常实施。预算年度结束或项目执行完毕后，项目实施单位要对具体项目绩效进行自评，主管部门要对专项资金总体绩效进行评审，财政部门要对部门单位项目绩效自评情况进行审核或者再评价。对绩效评价结果为优的，财政部门在安排专项资金时可优先保障和重点支持；对评价结果为一般的，要按一定比例扣减专项资金；对评价结果为差的，取消该项目和资金规模。

三、不断优化财政支出结构

（一）强化财政供养人员管理。积极完善财政与机构编制、人力资源、组织部门的人员信息资源共享、信息比对和动态监控机制，切实解决违规进人、“吃空饷”等问题。各级各部门要采取有效措施，健全完善财政供养人员内部管理制度，确保财政供养人员信息真实。

（二）清理规范与支出挂钩事项。清理规范重点支出与财政收支增幅、生产总值、总人口等挂钩事项，不再采取年初预算时先按挂钩事项确定支出总额，预算执行中再安排具体项目的做法，改为年初预算时，按具体项目确定支出总额，优先保障重点支出需要。

（三）加大对财源建设项目的支持力度。市财政部门要逐县区编制财源建设项目库，对财税贡献大的重点建设项目、优势产业发展项目、科技创新项目，优先予以支持。

（四）逐步统筹以收定支项目。结合税费制度改革，逐步取消城市维护建设税、城市配套费、排污费、污水处理费、探矿权和采矿权价款等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。

四、切实加强结余结转资金和财政专户管理

（一）统筹结余资金管理。对部门预算结余资金和部门、单位连续结转2年及以上的资金（包含基建资金和非基建等实户资金），作为结余资金管理，收回财政统筹安排。

（二）建立预算编制与结转资金管理相结合的机制。对常年累计结余结转资金规模较大的部门，在编制年度部门预算时，相应压缩本级财政的预算总额。

（三）严格政府性基金结转结余资金管理。对政府性基金结转结余资金规模超过当年收入30%部分，调入一般公共预算，补充预算稳定调节基金。

（四）加强政府采购预算执行。年初批复到部门的政府采购预算，在当年9月底前无特殊原因未启动采购程序的，采购资金要予以收回。

（五）加快预算执行进度。财政部门要实行动态管理，建立预算执行通报制度，对项目预算下达后，年度内执行进度持续低于序时进度的，对项目主管部门进行通报批评；对在10月底仍未实施的项目资金，财政部门要予以收回，用于重点支出或新增支出。

（六）加强财政专户管理。全面清理财政支出专户，对符合国务院和财政部规定的予以保留，其余财政专户一律予以撤销。现有支出专户资金全部调入国库，作为权责发生制事项单独分账核算，今明两年内使用完毕，其中2015年使用60%以上。严禁违规将财政资金从国库转入财政专户并虚列支出或将财政资金支付到预算单位实有资金账户。今后除中央规定的可通过专户拨付的资金外，其余财政资金一律不得通过专户拨付。依据法律法规和国务院、财政部的规定设立的财政支出专户资金中，超过两年以上的结转资金应及时调入国库，统筹使用。

五、进一步细化预决算信息公开

（一）细化政府预决算公开内容。政府预决算支出要全部细化公开到功能分类的项级科目和经济分类的款级科目，政府预决算的公开由本级政府财政部门在规定的时限内，在政府门户网站及财政部门网站上向社会公开。

（二）细化部门预决算公开内容。各部门作为部门预决算公开的主体，要对本部门预决算、“三公”经费预决算公开的真实性、及时性负责，并在规定的时限内在其门户网站上向社会公开。在公开部门预决算的同时，还要公开本部门资产占有情况、政府债务余额、政府采购预算及实施过程等情况，通过扩大预决算公开范围，促进预算管理透明，支出管理规范。

六、建立跨年度预算平衡机制

（一）规范政府预算报告审查程序。政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少本级预算总支出，须报经本级人大常委会审查批准。

（二）加强收入科学化管理。加强税收征管，做到依法征收，应收尽收。加强非税收入征管，制定行政事业性收费和政府性基金目录清单，坚决取消不合法、不合理的收费项目。清理规范税收优惠政策，建立定期评估和退出机制。

（三）建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收，可用于冲减赤字、化解政府债务或补充预算稳定调节基金。如出现短收，可通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出，实现平衡；如采取上述措施后仍不能实现平衡，可通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。

七、切实加强政府性债务管理

（一）实行政府性债务限额管理。从2015年起，县区政府只能通过省级财政部门代为发行政府债券举借政府债务，不得自行举债，并实行限额控制。市政府在省政府批准的限额内，根据各县区及市本级债务情况，确定全市举债计划，上报省财政厅代为发行。

（二）政府性债务纳入预算管理。对政府一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入基金预算管理；政府债券资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

（三）妥善处理政府存量债务。对政府要履行偿债责任的存量债务，必要时可通过政府资产处置、政府与社会资本合作（PPP）、发行政府债券置换等方式解决。

（四）建立债务管理问责机制。县区政府主要负责人是政府性债务的第一责任人，要认真抓好政策落实。要将政府性债务作为一个硬指标纳入年度目标责任考核范围，强化责任追究。

八、用足积极财政政策支持经济稳定增长

（一）认真落实中省减税降费政策。稳步推进营改增试点，逐步扩大到营业税所有行业。完善加速折旧政策，对符合条件的企业放宽适用折旧条件。进一步扩大小微企业所得税减半征收覆盖面，将个人转让住房营业税免税年限由5年恢复为2年，继续清理取消不合理的涉企收费。

（二）推进结构调整培育新兴增长点。调整支出结构，大力支持国企改革和大众创业、万众创新；重点支持旅游、电子商务、夜间经济等第三产业发展；加快推广新能源汽车，加大大气污染防治力度。

（三）保障和改善民生。积极推进棚户区、农村危房改造等保障性安居工程建设，建立财政义务教育转移支付同农村转移人口市民化挂钩机制，提高企业退休人员和居民养老保险标准，推进机关事业单位养老改革，增加城乡居民收入，促进消费。

（四）加快推广PPP模式。在公共服务、市政建设、水污染防治、公路建设等领域，加快推进PPP模式，吸引社会资本投入。加快政府债务置换工作，降低债务利息负担，为政府腾出资金用于重点项目建设。

九、严肃财经纪律

各县区、各部门要认真执行国家有关法律法规和政策，严格按照规范的程序编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金，自觉接受人大监督和社会监督。要在进一步强化自查和审计监督的基础上，财政部门定期开展专项检查，及时发现和整改存在的问题。要强化责任追究，对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金以及违规出台税收优惠政策等涉及违规违纪的行为，严格按照《预算法》等法律法规的规定严肃处理。

深化预算管理制度改革涉及制度创新、管理模式改变和利益关系调整，任务艰巨，面临许多矛盾和困难。各县区、各部门要从大局出发，充分认识深化预算管理制度改革的重要性、紧迫性和艰巨性，牢固树立依法理财观念，加强组织领导，狠抓工作落实，确保在法治轨道上推进预算管理制度改革。

宝鸡市人民政府

2015年10月13日

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