延政办发〔2020〕1号《延安市人民政府办公室关于全面推进县域医共体建设的实施方案》

《延安市人民政府办公室关于全面推进县域医共体建设的实施方案》










延政办发〔2020〕1号

各县（市、区）人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：

为贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）、《陕西省人民政府办公厅关于进一步推进医疗联合体建设和发展的实施意见》（陕政办发〔2017〕61号）精神，全面推进我市县域医共体（以下简称医共体）建设，加快构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗机制，提升基层医疗卫生服务能力，推动优质医疗卫生资源下沉，让群众就近享受质优价廉、便捷的医疗服务，结合我市实际，制定本实施方案。

一、工作目标

坚持试点突破、以点带面、稳步推进的原则，子长、安塞、洛川三个试点县（市、区）要根据中省市工作要求，在总结经验的基础上，完善试点工作方案，今年6月底前，至少建立一个管理、服务、责任、利益“四位一体”的紧密型医共体，实现相关制度框架基本形成，医共体有序运行，优质医疗资源有效下沉，医疗资源利用效率和整体效益明显提高，基层医疗卫生机构诊疗量占比明显提升。其余县区要主动作为，学习试点县（市、区）作法及经验，结合自身实际，探索推进医共体建设，年底前至少建立1个紧密型医共体。2021年底前，医共体要覆盖全市所有县域内二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构，内部运行机制趋于完善，基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式基本形成，实现县域内就诊率达到90%、县域内基层就诊率达到65%的目标，提供覆盖全生命周期的健康服务能力进一步提升，群众获得感和满意度显著增强。

二、组织模式

（一）组建方式

坚持政府主导，根据区域内医疗资源结构布局和群众健康需求，各县（市、区）按照业务相关、优势互补、双向选择、自愿结合的原则，在保持原有机构性质名称、政府投入、优惠政策、功能定位不变的基础上建设医共体，实行以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础的县乡一体化管理，并与乡村一体化管理有效衔接，服务区域内城乡居民。医共体成员单位原有机构名称和行政隶属关系不变，加挂牵头医院分院的牌子。鼓励社会力量举办医疗机构加入医共体，经评估具备相应服务和管理能力的，可作为医共体牵头医院。有条件的县区可建立若干个医共体，形成协作竞争机制；支持医共体之间建立专科优势互补、相互转诊、交叉收治机制，方便患者就医。

（二）管理方式

医共体由县级公立医院管理委员会（以下简称医管委）管理指导，具体由医管委办公室（卫生健康部门）组织实施。成立医共体理事会，理事会为医共体的最高决策机构，理事长由公立医院管理委员会选拔聘用或牵头医院院长担任，理事若干名,由医共体牵头医院院领导及各分院负责人担任。医共体理事会下设办公室，办公室设在牵头医院，负责医共体理事会的日常工作。医共体内实行行政、人员、业务、药械、财务、绩效考核“六统一”管理。

（三）职责分工

医管委：负责指导、监督管理医共体的运营发展，协调解决医共体运行中存在的困难和问题，确定医共体理事长人选。具体的日常监管工作由医管委办公室（卫生健康部门）负责。

医共体理事会:负责医共体的运营管理、资产管理、财务预决算、收入分配、人力资源管理等重大事项。制定医共体章程,确定医共体管理的组织架构和运行制度并组织落实;根据工作需要对成员单位负责人向县医管委提出调整建议;协调医共体各成员单位落实分工协作机制;制定医共体内双向转诊实施细则、成员单位绩效考核办法;组织对医共体成员单位的绩效考核,制定各成员单位收入分配方案。

医共体牵头医院:按照医共体章程和理事会制定的运行制度,组织医共体开展医疗服务工作。承担危急重症和疑难病症的诊疗任务;承担对下级医疗机构的业务指导,根据工作需要组织卫生技术人员上下交流;制定上下转诊标准和转诊程序,做好接转诊的管理服务工作;统筹协调医共体内部床位使用管理,承接基层申请的远程诊疗服务,对基层住院病人提出指导性的治疗方案。

医共体成员医院（卫生院、社区卫生服务中心）:开展基本医疗服务,承担常见病、多发病及慢性病诊疗、康复和接转诊管理;承接下转病人的治疗和康复;负责基本公共卫生服务项目的组织实施，融合疾控和妇幼保健等公共卫生资源，实现医防融合；完成理事会交办的其他工作。

三、运行机制

（一）推行“六统一”管理机制

1.行政统一管理。医共体由理事会统一管理，牵头医院负责组织开展医疗服务工作。医共体内部各医疗机构在保持现有固定资产产权不变的情况下,明确产权清单后,由医共体使用。

2.人员统一管理。一是在医共体内设立人力资源中心，统一负责人员招聘培训、调配使用、考核管理。二是建立医共体内人才柔性流动机制,理事会根据工作需要统筹调配医技人员等资源,促进医技专业人员有序合理流动。三是鼓励上下级医疗机构通过下派值诊带教、上派进修培养等形式,促进学科带动和业务水平提升。简化医共体内医师执业手续,由医疗机构派遣在医共体内各医疗机构执业的,不再办理执业地点变更和执业机构备案手续。四是统筹医共体内人员薪酬分配,工资待遇向乡镇卫生院倾斜，充分调动医务人员积极性。

3.业务统一管理。医共体内各医疗机构在医疗制度、技术规范、服务质量、人员培训、绩效考核等方面执行统一标准,并保持相对独立的医疗业务管理,承担相应的医疗责任。在加强医疗质量控制的基础上，对医疗行为、医疗控费等环节进行监控。医共体内各医疗机构间要实行检查检验结果互认。鼓励在医共体内建立医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、公共卫生管理中心、后勤服务中心等，实现区域资源共建共享，为医共体内各机构提供一体化、同质化服务。

4.药械统一管理。在医共体内设立药品耗材中心，统一负责药品耗材带量采购、协调配送、周转调配、使用指导，优先采购使用基本药物，保障基层用药。基层医疗卫生机构全部配备使用国家基本药物，药品、耗材纳入国家集中招标采购并实行零差率销售。

5.财务统一管理。在医共体内设立财务管理中心，统一负责财政预算、财务管理、审计监督、经济运行评估。

6.绩效考核统一管理。对医共体的考核由医管委负责，医共体内部的考核由理事会负责。建立医共体考核指标体系和绩效考核制度,既考核各成员单位的业务量,又注重服务质量和群众满意度的考核。对牵头医院医疗资源下沉、发挥技术带动作用、与成员医院协作联动以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系,引导牵头医院履行责任、完善措施,主动帮扶基层。对基层医疗卫生机构重点考核基层首诊、上下转接诊服务、医疗质量、群众满意度及基本公共卫生服务落实情况等,考核结果作为收入分配和基本公共卫生项目等财政补助资金拨付的重要依据。

（二）建立分工协作机制

医共体理事会依照延安市常见疾病分级诊疗指南（2015版），可优化增补本区域分级诊疗病种目录,各成员单位按照功能定位开展诊疗服务。牵头医院逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者的住院比例,引导病人到基层诊疗。定期选派医务人员轮流到基层值诊、查房,做好技术指导。对基层申请的远程会诊,提出诊断和治疗方案。有计划的安排基层技术人员免费进修和专业技术培训。基层医疗卫生机构接受首诊服务,按照分级诊疗病种目录为诊断明确、病情稳定的病人提供治疗、康复、护理服务;指导协助病重群众向上转诊;组织实施基本公共卫生服务项目,指导村卫生室根据当地群众就医需求,开展基本医疗、公共卫生和健康管理服务,做好疾病预防控制工作。

（三）畅通双向转诊通道

按照双向转诊的技术标准和工作程序,对纳入县级医院病种目录、在完成较大难度的诊治且病情稳定的病人,转入基层康复,县级医院医生跟踪指导后续治疗。采取医保政策调节、经治医生全程负责等措施促进向下转诊，重点做好慢性期和恢复期患者下转工作。基层医疗卫生机构首诊的疑难复杂或急性期的常见病,不能立即转诊的,可通过远程会诊或由县级医院派专家现场指导就地治疗;受基层技术条件限制难以诊治的应转往县级医院,县级医院无法诊治的疾病,出具转诊单向三级医院转诊。

四、保障措施

（一）改革人事薪酬制度。按县级医院和基层卫生院两种类型分类核定编制，鼓励县级医疗卫生人员下沉基层，乡镇间医疗卫生人员自由流动，探索建立医共体内机构编制总量由医共体统筹使用制度，按照现行编制、人事政策，医共体工作人员实行统一招聘、统一培训、统一调配、统一管理，给予医共体充分的用人自主权。将具有执业（助理）医师资格且符合招聘条件的乡村医生，优先招聘到乡镇卫生院工作。将乡镇卫生院从事公共卫生的人员下沉到村卫生室，通过“流动医院”让医疗公共卫生服务动起来，确保广大群众在家门口享受到便捷的医疗卫生服务。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平,允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的政策要求,完善与医共体相适应的绩效工资政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献等紧密联系的分配激励机制。完善绩效工资制度,在核定的绩效工资总量内通过科学考核,自主进行收入分配,做到多劳多得、优绩优酬。

（二）推行医保总额预付制。发挥医保对医疗服务供需双方的引导作用，按照“总额管理、超支不补、结余留用”的原则，实行医保基金按总额预算管理。对辖区内居民所产生的门诊慢性病报销费用、医共体院外报销费用及其他应由医保基金支付的费用均在总额费用中列支。辖区居民在县域范围内可自由就医，对医共体之外的其他定点医疗机构收治的医保病人，由医共体牵头单位按标准与之结算，要确保参保人员的待遇不降低。预算总额资金超支部分原则上由县级牵头医院承担，结余资金经考核后由医共体县乡村三级机构原则上按6:3:1比例分配、自主支配。

（三）统筹使用基本公共卫生资金。基本公共卫生服务经费按医共体服务人口总额预算，及时足额拨付医共体，交由医共体统筹用于医共体服务人口的基本公共卫生服务。强化疾病防控，购买服务、考核结算，量质并重、医防融合，做实健康管理，促使医保基金支出减少。

（四）落实价格支持政策。各级公立医疗机构应严格执行医疗服务项目价格标准，认真落实明码标价和价格公示制度。在不增加患者负担的前提下,适当缩小不同级别医疗机构间常见病、多发病、病情稳定的慢性病及二级以下手术诊疗项目的价格差异,调动基层医疗卫生机构开展诊疗服务的积极性。具备条件的医共体牵头单位，根据相关政策要求，可开展特需医疗服务，满足不同人群健康需求。

（五）推进“互联网+医共体”。充分发挥信息技术对医共体的支撑作用，结合全民健康信息平台建设，统筹推进医共体管理、服务等信息平台建设，实现电子健康档案、电子病历的连续记录和医共体内诊疗信息互联互通共享共用。医共体可以共享县域内居民健康信息数据，便捷开展预约诊疗、双向转诊、健康管理等服务。推动医共体成员单位依托信息平台建立远程医疗合作机制，开展远程视频会诊、远程医学影像和心电诊断等，探索远程医疗收费和支付办法，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。

五、工作要求

（一）加强组织领导。推进医共体建设是深化医药卫生体制改革的重要内容,是促进分级诊疗制度实施的主要载体。各级各有关部门要进一步提高思想认识,把医共体建设作为改善群众就医体验,构建合理就医秩序,增进群众健康福祉的重要工作。市政府成立由分管领导任组长,卫生健康、编制、发改、财政、人社、医保等部门领导为成员的医共体建设工作领导小组,领导小组下设办公室，办公室设在市卫生健康委，具体负责全市医共体建设工作。各县（市、区）政府也要成立相应的组织机构,负责具体统筹推进医共体建设工作。

（二）明确部门职责。各有关部门要加强统筹协调和联动配合,及时出台配套文件,发挥政策的叠加效应,保证改革措施有效落实,以医共体建设为抓手促进公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。卫生健康行政部门要牵头做好医共体组织实施工作,加强对医共体建设运行的监管,明确医共体组织管理和分工协作制度;编制部门负责法人登记、编制备案改革和编制资源的集约化利用；发展改革部门要指导做好县域内医疗卫生资源配置规划;财政部门要指导落实财政补助及投入政策;人社部门要指导县（市、区）做好医共体内人员聘用和流动管理,完善绩效工资分配机制，有效盘活医疗卫生人力资源；医保部门要加强医保资金运行监管,推进医保支付方式改革，提高医保资金使用效率，组织实施药品、耗材国家集中带量采购和配送，制定促进医共体运行发展的医保及价格支持政策。各相关部门要通力协作,协调解决医共体建设工作中的困难和问题,确保医共体建设顺利推进。

（三）健全督查和考核评估机制。市、县（市、区）政府将医共体建设纳入年度目标责任考核，对改革推进力度大、成效显著的予以表彰奖励，对行动迟缓、推进不力的进行通报批评。市医共体建设工作领导小组要定期组织开展医共体建设情况督查，及时研究解决工作中的问题。医管委办公室要健全监管机制，会同有关部门完善医共体绩效考核制度，联合开展考核，将辖区服务人口健康指标、分级诊疗指标等作为重点，实行分级分类考核评价，考核结果作为财政补助、绩效工资总额核定的重要依据，与干部任用和院长薪酬挂钩，与预算包干资金是否扣减以及结余资金分配额度挂钩，与县乡医疗机构绩效分配挂钩，与村卫生室各项补助和村医执业管理挂钩。

（四）做好宣传引导。强化政策培训，对政府和相关部门负责人、医院院长和医务人员进行集中培训，不断提高从业人员的医疗卫生政策水平。注重宣传推广医共体建设的新做法、新成效和新经验，广泛凝聚共识，引导社会各界大力支持医共体建设，形成推动改革的良好氛围，不断提升医共体建设整体成效，努力建设健康延安。

延安市人民政府办公室

2020年2月4日

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